España lleva con los Presupuestos Generales del Estado (PGE) prorrogados desde 2023 y, actualmente, se están gestionando los recursos públicos con unas cuentas diseñadas para ese contexto económico. No obstante, el Gobierno puede realizar modificaciones presupuestarias y ajustar las partidas ya aprobadas en los PGE para dar respuesta a la coyuntura del Estado.
- La Constitución establece que, si los Presupuestos no reciben luz verde antes del primer día del ejercicio económico correspondiente –es decir, el 1 de enero de cada año–, se prorrogarán “automáticamente” las cuentas anteriores. Esto no elimina la obligación del Gobierno de presentar un nuevo proyecto presupuestario anualmente.
Modificaciones presupuestarias. Se recogen en la ley General Presupuestaria, y consisten en llevar a cabo variaciones en los créditos aprobados en los Presupuestos que se encuentren vigentes. Con ello, se intenta ajustar los gastos a las nuevas necesidades o prioridades del Ejecutivo.
- Cómo se hace. La norma pone a disposición del Gobierno transferencias, generaciones, ampliaciones, créditos extraordinarios y suplementos de crédito, e incorporaciones para acometer las modificaciones presupuestarias.
Qué papel desempeñan los Presupuestos
El proyecto de los Presupuestos Generales del Estado es “el principal instrumento de política económica de los Gobiernos”, según explica la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Las cuentas públicas ponen sobre el papel los recursos que cada año se destinan a las políticas públicas, como educación, pensiones o sanidad. También apunta que es “necesario que los recursos respondan año a año a las necesidades y a las preferencias de los ciudadanos”.
Este organismo indica que la publicación y la posterior aprobación de unos Presupuestos permite que los ciudadanos conozcan los planes del Ejecutivo: “Qué quieren hacer, con qué recursos lo van a llevar a cabo y con qué prioridades”.
Cuáles son las limitaciones de gobernar con unos Presupuestos prorrogados
En España, un Gobierno puede gobernar sin aprobar unos nuevos Presupuestos Generales del Estado porque la prórroga puede mantener el gasto funcionando mediante modificaciones presupuestarias. Pero dispone de menos margen para desarrollar nuevas políticas y para adaptar el gasto público a las necesidades del momento.
Carlos Amoedo Souto, catedrático E.U. de Derecho Administrativo, explica a Newtral que el artículo 38 de la ley General Presupuestaria habilita “de manera amplia al Consejo de Ministros para concretar, interpretar y desarrollar las limitaciones”, por lo que se puede concluir que el Ejecutivo mantiene “un margen razonablemente amplio para desarrollar su programa político”.
Cómo se traduce en la práctica. Los ministerios y los organismos públicos siguen disponiendo de recursos para desempeñar sus funciones; se mantienen los gastos y los programas ya presupuestados, salvo aquellos que por su naturaleza fueran temporales –como la construcción de una carretera–; y el Estado puede seguir pagando salarios públicos, pensiones, prestaciones y servicios esenciales.
No obstante, Amoedo Souto también señala las limitaciones a las que se enfrenta un país con las cuentas prorrogadas: dificultad de poner en marcha nuevas políticas que requieran de un gasto adicional; las partidas presupuestarias no se adaptan automáticamente a cambios económicos; algunos proyectos pueden quedar bloqueados o retrasados; y el Gobierno debe recurrir a instrumentos legislativos, como los reales decretos ley, para introducir determinadas modificaciones urgentes –como la revalorización de las pensiones–.
- Ejemplo. El Ejecutivo suspendió la tramitación de un contrato destinado a la ciberseguridad y a la interconexión de centros de datos de la Administración General del Estado por problemas de cobertura presupuestaria vinculados a la actual situación de prórroga, según ha informado El País.
Cuáles son los mecanismos con los que cuenta el Gobierno para modificar las partidas presupuestarias
La ley General Presupuestaria prevé varios mecanismos para alterar durante el ejercicio de las cuentas públicas la cuantía o la finalidad de los créditos inicialmente aprobados en los PGE, denominados como ‘modificaciones presupuestarias’.
Diego Martínez López, catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Pablo Olavide de Sevilla e investigador de FEDEA, explica a Newtral en qué consisten las diferentes modificaciones presupuestarias.
Transferencias
Las transferencias se basan en “trasladar recursos que está previsto gastar en una determinada política a otra diferente”, con algunas limitaciones impuestas por la ley, como que no podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias o que no disminuirán créditos extraordinarios del ejercicio presente. Un ejemplo sería el de las transferencias de crédito para un mayor gasto en Defensa.
Existen dos problemas. Según aclara Martínez López, aunque la ley General Presupuestaria fija ciertos límites sobre la gestión del dinero público, se utilizan “excepciones” previstas en la propia normativa para no aplicar esas restricciones en determinados casos. Y, por otro lado, no se suele aclarar de dónde proceden esos recursos, es decir, “de qué partidas causan bajas”.
Generaciones
Las generaciones se producen cuando el Gobierno recibe unos ingresos “superiores a los esperados y/o presupuestados”, y estos son asignados a una partida de gasto, generando de esta manera crédito, como las ventas de patrimonio del Estado (conocidas como enajenaciones). Estas modificaciones solo podrán acometerse cuando “se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican”.
Ampliaciones
Las ampliaciones son aquellas partidas presupuestarias cuya cuantía inicial no está fijada como tal, sino que pueden incrementarse en función de las obligaciones que se vayan creando. Además, son modificaciones que garantizan “sí o sí” el pago de determinados gastos, principalmente las pensiones y el pago de la deuda pública. Se financian con “remanentes de años anteriores o con ingresos por encima de los inicialmente previstos”.
Vienen dadas por ley. Los Presupuestos Generales de 2023 establecen un anexo de créditos ampliables, que incluyen las cuotas de la Seguridad Social, la aportación del Estado al régimen de previsión social de los funcionarios públicos, civiles o militares, y los créditos destinados al pago de sentencias firmes, entre otros.
Créditos extraordinarios y suplementos
Los créditos extraordinarios y los suplementos se utilizan para atender gastos “inaplazables o imprevistos”, como puede ser ante las consecuencias de una catástrofe natural. Se emplean también para gastos de la Seguridad Social.
Mientras que los créditos extraordinarios suponen crear una nueva partida presupuestaria, pues no existía previamente ese crédito, los suplementos incrementan el importe de una partida ya existente.
Cómo se obtiene. Con estas modificaciones presupuestarias, se permite utilizar “el fondo de contingencia –partida reservada en los Presupuestos para necesidades imprevistas–, aunque también es posible obtener recursos vía deuda pública o con bajas en otras partidas de gasto”.
Incorporaciones
Las incorporaciones permiten trasladar determinados remanentes no gastados de un ejercicio al siguiente en los casos contemplados por la normativa. Su utilización se ha previsto, por ejemplo, para financiar y ejecutar el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Bonustrack: Anticipos de Tesorería
La ley también contempla figuras complementarias como los anticipos de Tesorería para atender las necesidades urgentes de financiación mientras se tramitan determinadas modificaciones presupuestarias. El Tesoro Público está compuesto por todos los recursos financieros del Estado –es decir, dinero, valores y créditos–.
En resumen. Aunque unos Presupuestos estén prorrogados, como expone el catedrático Diego Martínez López, el Gobierno no queda “completamente inmovilizado”, ya que puede alterar parcialmente la distribución y la cuantía de los créditos acordados a través de las modificaciones presupuestarias.
Qué cuestiones deben tenerse en cuenta para llevar a cabo una modificación presupuestaria
Los ministerios tienen cierto margen de gestión, pero no pueden gastar su presupuesto como quieran, subraya a Newtral Judith Arnal Martínez, investigadora en el Real Instituto Elcano. Los Presupuestos Generales del Estado autorizan el gasto con distintos niveles de detalle, y un ministerio debe respetarlos.
- La finalidad del crédito. Una partida económica destinada a becas no puede utilizarse para la construcción de edificios, por ejemplo.
- La clasificación económica. Los créditos se agrupan por capítulos: gastos de personal, inversiones, subvenciones o gastos corrientes, entre otros.
- La clasificación orgánica y por programas. El dinero se asigna a órganos concretos, como a entidades de la Seguridad Social, y a objetivos o a políticas determinadas.
Ejemplo. Si el Ministerio de Transportes tiene 50 millones para inversiones ferroviarias, no puede decidir unilateralmente dedicar 20 millones de euros a subvenciones. Para ello se necesitaría una modificación presupuestaria aprobada conforme a la legislación vigente. Pero sí puede decidir qué vías ferroviarias construir o rehabilitar.
Dentro de una misma partida o programa suele existir cierto margen de gestión, explica la investigadora Judith Arnal Martínez. Un ministerio puede decidir el calendario de ejecución de la partida presupuestaria, priorizar unos proyectos frente a otros, realizar contratos concretos, conceder ayudas conforme a las bases reguladoras y gestionar los créditos disponibles para cumplir los objetivos del programa.
- Las Cortes Generales dan luz verde a las normativas que establecen qué se puede gastar y para qué, mientras que el ministerio decide cómo llevar a cabo ese gasto dentro de los límites legales.
El crédito inicial para 2026 ya se ha incrementado en más de 32 mil millones de euros
En principio, al contar con unos Presupuestos prorrogados, el Gobierno se puede gastar como máximo la misma cuantía en las mismas partidas económicas. Sin embargo, las modificaciones presupuestarias permiten cierta flexibilidad, como realizar transferencias entre distintas partidas.
En la práctica. El crédito presupuestario para el ejercicio de 2026 es de 380.822.453 millones de euros, pero el crédito total hasta abril sube hasta los 413.010.231 millones de euros, según se desprende de los datos aportados por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), un organismo dependiente de Hacienda.
- De esta manera, entre enero y abril de 2026, al recurrir a modificaciones presupuestarias, el Ejecutivo ha incrementado el presupuesto base de este año hasta un total de 32.187.778 millones de euros.
