El Sistema de Financiación Autonómica (SFA) lleva caducado desde 2014, año en el que, según la normativa, debería haberse revisado. En el acuerdo de coalición de PSOE y Podemos se incluyó el objetivo de reformar el modelo, pero tras más de un año de legislatura, todavía no se ha presentado una propuesta.
La Comunidad Valenciana es la que más ha reclamado en los últimos años un cambio en el sistema, pero, ¿por qué? ¿Cómo se financian las CC.AA.? ¿Cuáles son las más infrafinanciadas? ¿Cómo afecta esto a la vida de los ciudadanos?
¿Cómo se financian las Comunidades Autónomas?
El sistema de financiación autonómica está regulado por los artículos 156, 157 y 158 de la Constitución y por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de 1980. La última reforma del sistema se acordó en 2009, aunque debería revisarse cada cinco años.
Existen dos modelos de financiación autonómica: el régimen foral (que afecta a Navarra y el País Vasco) y el régimen común (que se aplica al resto de regiones). Dentro de este también está Canarias, que posee un régimen económico y fiscal especial por razones históricas y geográficas, regulado según las disposiciones europeas sobre regiones ultraperiféricas.
La remodelación exigida por la Comunidad Valenciana afectaría solamente al sistema de régimen común.
Régimen de financiación común
La fuente principal de ingresos de las CC.AA. regidas por el marco común también es la cesión -completa o parcial- de impuestos, los cuales pueden bajar o subir, explica el doctor en Economía y director ejecutivo de la Federación de Estudios de Economía Aplicada, Ángel De la Fuente.
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Además, existen una serie de mecanismos de nivelación que redistribuyen y complementan los ingresos de las diferentes regiones para reducir las discrepancias entre la capacidad fiscal de cada territorio (sus recursos) y su necesidad de gasto.
- Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF): cada región transfiere el 75% de sus ingresos tributarios teóricos, y la cantidad total, más una aportación del Gobierno, se distribuye entre las CC.AA. El reparto se realiza en función de la población ajustada, calculada teniendo en cuenta aspectos como la estructura demográfica o las características del territorio. “No cuesta lo mismo una persona mayor que una de edad media. O vivir en una isla que en la Península”, señala De la Fuente.
- Transferencias de nivelación: a través de los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad el Gobierno realiza transferencias a las CC.AA. para ajustar su financiación. La lógica que sigue la distribución de recursos es “bastante discutible”, según el director de FEDEA, quien considera que el reparto se basa en “criterios contradictorios y no muy lógicos”.
Un resultado desigual
El objetivo de este reparto de los recursos es garantizar que cada comunidad reciba los ingresos por habitante necesarios para financiar los servicios públicos fundamentales (SPF) -educación, salud y protección social- haciendo el mismo esfuerzo fiscal que sus vecinas.
Precisamente, la reforma de 2009 se llevó a cabo tras observar que el funcionamiento del sistema en general, y de las transferencias de nivelación en particular, generaban “deficiencias técnicas” que impedían garantizar este principio de suficiencia y solidaridad entre comunidades, explica la experta en Economía del Estado del Bienestar y Hacienda Pública Ana Herrero.
No obstante, el director del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) y profesor emérito de la Universidad de València, Francisco Pérez, remarca que las diferencias entre regiones todavía son “injustificables”. “Dentro del régimen común, la diferencia entre la región peninsular que más recibe, Cantabria, y la que menos, Valencia, sigue siendo de 25 puntos porcentuales”, concreta.
Así, hay regiones que, pese a generar menos recursos tributarios que la media estatal, acaban recibiendo un volumen de recursos por habitante muy superior. Es el caso de Extremadura, que en 2018 generó 1.623 euros por habitante, pero tras el reparto ingresó 2.865, según los datos del Ministerio de Hacienda. En el lado contrario está Madrid, que en 2018 recaudó 3.373 euros por habitante, pero recibió 2.267.
Baleares, Valencia y Murcia: las más infrafinanciadas
En palabras de De la Fuente, una comunidad está “infrafinanciada” cuando “recibe menos recursos por población ajustada que la media estatal”, que en 2018 se ubicó en 2.563 euros por habitante ajustado, según Hacienda.
Así, las regiones que quedan por debajo de la media -según los datos de Hacienda y excluyendo a Canarias por sus particularidades- son Baleares (2.145 euros), la Comunidad Valenciana (2.306) y Murcia (2.431).
No obstante, las diferencias entre regiones son todavía mayores, según el comité de expertos que en 2017 asesoró a Hacienda para la reforma del SFA. Los datos oficiales “sobrevaloran los recursos realmente disponibles y distorsionan las comparaciones entre comunidades”, señalan los expertos en su informe, donde destacan que, por ejemplo, el Ministerio no tiene en cuenta ciertas particularidades del Régimen Económico Fiscal canario (REF), que benefician a Canarias. Así, la financiación efectiva calculada por FEDEA y el IVIE establece la media estatal en los 2.700 euros por habitante ajustado.Teniendo en cuenta este dato, Baleares se coloca por encima del ecuador y la lista de regiones infrafinanciadas se amplía con Andalucía, Castilla La Mancha y Cataluña.
La demanda valenciana
El caso valenciano es un claro ejemplo de la disparidad del reparto de fondos. En 2018, el Govern valenciano recaudó 2.311 euros, pero acabó recibiendo 2.306. Es decir, registró unos recursos tributarios casi idénticos antes y después de la aplicación de los mecanismos de nivelación y los fondos de ajuste. Esta es una de las críticas que Compromís ha esgrimido ante el Gobierno para pedir una revisión del SFA, una demanda que también cuenta con el apoyo de Murcia y Baleares.
El pasado 14 de abril, el único diputado de la formación valenciana en el Congreso, Joan Baldoví, consiguió que se aprobara una moción para reclamar que el Ejecutivo presente la propuesta de un nuevo sistema antes de que acabe el año. La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ya ha anunciado que espera presentar la reforma “en breve”.
“El modelo es injusto”, defiende Baldoví, quien critica que, como consecuencia, “hay comunidades castigadísimas”. Como remedio “transitorio”, el diputado propone la adopción de un “fondo de nivelación” -también propuesto por FEDEA-, que aúpe a las comunidades que reciben una financiación inferior a la media nacional.
El director general de Modelo Económico, Financiación y Política Financiera de la Generalitat Valenciana, Juan Pérez, explica que los recursos derivados del SFA representan el 90% de los ingresos de las regiones, de ahí la gravedad de los efectos derivados de la infrafinanciación. “No queremos ser la comunidad mejor financiada, pero sí podernos comparar al menos con la media”, esgrime el político, quien pide un nuevo modelo “sencillo y transparente”.
Pero, ¿cuánto dinero es suficiente?
El principio de suficiencia implica que las regiones deben disponer de recursos suficientes para mantener los servicios públicos transferidos al nivel en el que se estaban prestando cuando era competencia del Gobierno, explica Herrero. “Si lo planteamos así, deberían estar al nivel de los prestados en los 80s, pero los SPF han mejorado mucho en las últimas décadas, por lo que son más caros”, destaca.
“No hay una referencia que delimite cuánto es suficiente para que los servicios públicos sean de calidad”, concluye Herrero, quien sostiene que “un modelo que lleve a todas las CC.AA. a la misma financiación por habitante sería costosísimo”. La experta explica las regiones más pequeñas, como Cantabria, suelen ser las más beneficiadas en el reparto, por lo que conseguir su nivel de financiación a escala nacional es “muy complicado”. “No es lo mismo tener 300.000 habitantes como La Rioja que casi nueve millones como Andalucía”, asevera.
El esfuerzo fiscal
¿Cómo afecta el diferente nivel de financiación a los ciudadanos de cada región? En palabras de Pérez, el SFA actual “crea varios Estados del Bienestar, en vez de uno solo”. Esto se comprueba con el esfuerzo fiscal que cada comunidad hace para sufragar los SPF, el cual es “bastante desigual”, según el director del IVIE. Así, si el gasto medio en servicios públicos fundamentales de las CC.AA. en 2019 representó el 68,58% de sus ingresos no financieros, el de regiones como Murcia llegó hasta el 84,62%, mientras que otras como Baleares sólo emplearon el 55,52%.
“Cuando las necesidades básicas se han cubierto, lo que queda se emplea para invertir en infraestructuras o apoyar al tejido productivo. A quien más le sobra, más puede gastar”, relata Pérez, quien ve en estos datos una demostración de que el SFA “coloca en un punto de partida diferente a cada región y sus ciudadanos”.
La deuda histórica
El reparto desigual de fondos también se evidencia en la deuda de las CC.AA. Valencia tiene el ratio de déficit público sobre el PIB más alto de España. En el cuarto trimestre de 2020 alcanzó el 48,6%, unos 21 puntos porcentuales por encima de la media estatal y más de 30 puntos por encima de las regiones forales, según los datos del Banco de España.
Así ha evolucionado la deuda de las Comunidades Autónomas
Antes de la llegada de la crisis de 2008, la región acumulaba un volumen de deuda cercano a los 12.000 millones de euros, pero desde la remodelación del SFA de 2009 ha crecido hasta alcanzar los 50.807 millones, un 316% en 14 años.
Para Herrero, el argumento de que el SFA es responsable de la deuda es “discutible”. “Es verdad que el modelo ha podido funcionar mal y ha habido que recurrir más a los fondos de liquidez. Pero también es verdad que hay una parte del presupuesto discrecional de cada región, y cada uno gestiona los recursos como quiere. Si tienes más deuda es porque has querido endeudarte más”, defiende.
Pérez refuta este argumento. “No es lo mismo que la deuda sea elevada por haber gastado mucho, que a pesar de haber gastado poco”, asevera el director del IVIME. “Valencia nunca ha gastado por encima de la media y es la que tiene más deuda. La causa es la infranfinación, no el exceso de gasto”, apunta.
Además, el experto concreta que no se identifica la deuda histórica con todo el déficit de la Generalitat Valenciana, si no solo con el derivado de la infrafinanciación. “Si se cuenta desde 2002 -cuando todas las CC.AA. adquirieron las competencias de salud-, representa aproximadamente el 50% de la deuda total”, concreta.
¿Cuál es la solución?
Los economistas consultados esgrimen dos cuestiones principales que se deberían tener en cuenta en la reforma del sistema, el cual fue calificado de “complejo y poco transparente” por el comité de expertos consultado por Hacienda en 2017.
- Evitar las disparidades: el problema recae en el concepto de status quo, una cláusula del Fondo de Suficiencia que establece que, en caso de remodelar el SFA, ninguna región podrá recibir menos ingresos de los que obtenía. Así pues, la única solución sería, en palabras de Herrero, “hacer mejorar a las regiones que menos reciben”, lo que en última instancia supone un incremento del presupuesto.
- Revisar las consecuencias (deuda): economistas como Herrero consideran que hay un “riesgo moral” en cancelar o compensar la deuda, pues puede provocar que las regiones dejen de ser cuidadosas a la hora de contraerla. Sin embargo, expertos como Pérez opinan que cabría preguntarse cómo se ha generado ese déficit y asumir las consecuencias del “funcionamiento erróneo” del sistema en el pasado.
