La lenta agonía de los proyectos de ley: ¿por qué muchos mueren sin ser tramitados?

El Consejo de Ministros aprobó el 22 de diciembre de 2020 el Real Decreto-ley 36/2020, para modernizar la Administración Pública y regular la gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, diseñado por el Gobierno para repartir los fondos europeos destinados a paliar los efectos de la pandemia.

El 28 de enero de 2021, el Congreso de los Diputados ratificó el decreto por 170 votos a favor y la abstención de Vox. El PP, Ciudadanos, ERC y Junts votaron en contra y criticaron la falta de diálogo del Ejecutivo en la elaboración del texto. Asimismo, el decreto se tramitó como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, con el objetivo de que los partidos de la oposición pudieran introducir enmiendas para reformarlo.

Esto no es siempre garantía de que la ley consensuada por el Congreso sustituya al real decreto -de hecho la práctica más común es que el proyecto legislativo muera con el fin de la legislatura-, por lo que finalmente es muy probable que la gestión de los fondos europeos acabe ciñéndose a lo acordado en el seno del Consejo de Ministros.

¿Por qué un proyecto de ley?

Una vez ratificado el real decreto por el Congreso, ¿por qué iniciar el trámite para convertirlo en una ley? La respuesta se encuentra en la Constitución.

“De esta forma, se permite al Congreso (que ha visto limitada su capacidad de respuesta frente al decreto-ley a su convalidación o derogación) adaptar la regulación en él contenida a sus deseos, haciendo uso de su potestad legislativa ordinaria para introducir las modificaciones que considere oportunas en la regulación definitiva”, reza la sinopsis del Artículo 86 de la Carta Magna. O lo que es lo mismo, se enmienda la unilateralidad del real decreto posibilitando que la Cámara Baja ejerza el poder legislativo que le es propio.

No obstante, pese a las buenas intenciones de la iniciativa, la tramitación del proyecto de ley que nos ocupa se encuentra paralizada. El pasado 5 de mayo se amplió por decimotercera vez el plazo para presentar enmiendas. Este lleva abierto tres meses, pese a que el reglamento del Congreso contempla que la duración habitual de este paso sea de 15 días.

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Un proceso habitual

Desde que se inició la legislatura en noviembre de 2019, se han tramitado siete proyectos de ley derivados de reales decretos. De ellos, cinco eran normas aprobadas para responder al impacto generado por el estado de alarma y el confinamiento domiciliario. Es decir, eran muy urgentes. 

Ahora mismo hay pendientes de tramitación 25 proyectos de ley derivados de reales decretos. El más antiguo de ellos empezó su andadura en el Congreso el 20 de febrero de 2020. En algunos, el plazo de presentación de enmiendas se ha ampliado hasta en 38 ocasiones (como en el Proyecto de Ley de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la COVID-19) o en 32 (como el Proyecto de Ley de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo). Cabe destacar que, hasta que este trámite no se complete, la tramitación de la ley no sigue su curso.

Esto es posible porque el organismo encargado de aprobar las ampliaciones (las cuales son siempre semanales) es la Mesa de la Comisión a la que corresponda el proyecto de ley en cuestión. El PSOE y Unidas Podemos tienen mayoría en casi todas las mesas, así que pueden ampliar el plazo tantas veces como deseen, ya que el reglamento no establece ningún límite.

¿Desde cuándo se practica?

“Las prórrogas generosas del plazo de presentación de enmiendas son una práctica muy común, no de ahora, sino desde hace años”, señala el secretario general de la Fundación Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y letrado de las Cortes de Aragón, José Tudela.

El politólogo y consultor de asuntos públicos Alain Acevedo pone fecha al auge de esta práctica: 2016, el inicio del primer Gobierno en minoría de la Democracia. Aquella legislatura, la última de Mariano Rajoy (PP) como presidente, se presentaron 23 proyectos de ley procedentes de reales decretos. De ellos, 20 caducaron antes de que se pudiera completar la tramitación. 

“Al principio no se recurría tanto a los reales decretos, pero poco a poco se han ido usando más”, explica el experto. Concretamente, Acevedo destaca su uso en el último Ejecutivo -el primero de coalición en España-, un gabinete “doblemente débil” por estar en minoría y formarlo dos partidos. “Ponerse de acuerdo es más difícil”, apunta, ya que, salvado el primer escollo de acordar una propuesta legislativa, “el procedimiento de aprobación es muy largo”. “Desde la primera consulta pública hasta que el Senado aprueba la ley puede pasar fácilmente un año”, lamenta.

“La prórroga del plazo de presentación de enmiendas puede considerarse una cortesía con la oposición”, explica Tudela. No obstante, el experto alerta de que, “si el Gobierno está en minoría, no sabe qué pasará en el procedimiento de tramitación de una ley, por lo que puede que sea a él a quien le interese encadenar prórrogas”. 

Tudela puntualiza que “aunque hay unos procedimientos y unos tiempos estipulados para la tramitación de las leyes, esta acaba siendo una decisión política”. “Tramitar o no una ley entra dentro del juego político, aunque pueda sorprender”, aduce.

¿Cuáles son las consecuencias?

Si al acabar una legislatura un proyecto o proposición de ley no se ha aprobado definitivamente -es decir, ha pasado por todo el proceso de ratificación en el Congreso y, por último, en el Senado-, “la norma en cuestión decae, se deja morir”, en palabras de Tudela. 

En el caso concreto del Proyecto de Ley para regular la gestión del Plan de Recuperación, si las ayudas llegan antes de que se tramite la norma, los fondos europeos se administrarán según lo estipulado en el Real Decreto-ley 36/2020. Los cambios propuestos por los partidos no podrán aplicarse, dado que real decreto sólo decaería una vez aprobada definitivamente la norma. 

¿Demasiados Reales Decretos-ley?

“Los reales decretos leyes no son malos per se. La utilización que se hace de ellos sí puede ser mala”, señala Acevedo, quien recuerda que “nos vino muy bien durante los momentos más duros de la pandemia”. 

En esta línea, el Tribunal Constitucional concluyó en su sentencia 6/1983 que la utilización del real decreto ley es “constitucionalmente lícita” en todos aquellos casos donde sea necesario alcanzar “objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata”. También en aquellas coyunturas económicas que exigen una rápida respuesta, según explica la jurista y coordinadora del máster de Derecho Parlamentario de la UCM, Covadonga Ferrer.

“El problema está cuando se usan para determinadas materias que deberían procesarse por proyectos de ley para dar la oportunidad a todos los grupos políticos de expresar su opinión, enmendarlos y debatirlos”, asevera Acevedo. “Cuando se hace esto se está puenteando al Parlamento, por muy cómodo que sea para el Gobierno”, subraya.