El principio de neutralidad: los límites para hacer campaña en las instituciones públicas

El vicepresidente segundo del Gobierno, Pablo Iglesias, anunció su candidatura a las elecciones de la Comunidad de Madrid. Un acto que en sí mismo no tendría por qué conllevar ninguna consecuencia legal. 

Sin embargo, el Partido Popular, tras verlo, lo denunció ante la Junta Electoral porque vulnera el principio de neutralidad . Lo mismo ocurrió con la oposición madrileña ante distintos anuncios y declaraciones realizadas por la presidenta Isabel Díaz Ayuso. ¿Cuál es el motivo? El video está grabado en el despacho institucional del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y Ayuso hacía esas afirmaciones desde la sede del gobierno regional en Madrid, en la Puerta del Sol.

(*) La Junta Electoral provincial de Madrid ha estimado la denuncia del PP contra el líder de UP y considera que el vicepresidente vulneró el artículo 50 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General con la grabación de ese vídeo en su despacho del Ministerio.

En el caso de Ayuso, ha estimado en parte una denuncia interpuesta por el PSOE y, según la Junta Electoral, unas declaraciones realizadas en la sede del Gobierno el 15 de marzo por la presidenta madrileña, en la que «aludió a los logros y realizaciones obtenidos» en la lucha contra el COVID19 y «llegó a pedir el voto para su candidatura», vulneraron lo dispuesto en dicho artículo 50.

Te explicamos qué es el principio de neutralidad y las limitaciones que existen para hacer campaña electoral desde las instituciones públicas.

El principio de neutralidad en las leyes

“Hay un principio que inspira todo nuestro ordenamiento jurídico y sistema político que es el principio de neutralidad de los poderes públicos”, explica a Newtral.es María Garrote de Marcos, experta en Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid (UCM). Esa neutralidad, cuenta, viene del propio principio de igualdad y no discriminación. “Es un principio muy general pero está presente en toda nuestra constitución y nuestro sistema”.

Además de esa base, también la Ley del Régimen Electoral General (LOREG) recoge la limitación de hacer campaña electoral desde las instituciones públicas. En concreto, la experta señala el artículo 50 de esta normativa, que establece que desde la convocatoria de elecciones y hasta la celebración “queda prohibido hacer cualquier acto organizado o financiado directa o indirectamente por los poderes públicos que contenga alusiones a los logros obtenidos”. 

Tampoco se pueden utilizar imágenes o expresiones “coincidentes o similares a las utilizadas en las campañas por algunas de las entidades políticas concurrentes a las elecciones”. “La norma tiene una redacción bastante amplia pero la finalidad es prohibir que los poderes públicos, por esa posición preferente y esa capacidad que tienen para dirigirse a la opinión pública de manera privilegiada, lo utilicen para influir o afectar al periodo electoral y vender logros o hacer publicidad de sus posiciones”, aclara Garrote de Marcos.

Modificación en 2011 para limitar la norma

En 2011 este artículo se modificó para especificar y limitar la norma al periodo electoral. “Hay diferencia entre la campaña electoral, que son 15 días, y lo que se llama el periodo electoral. Este último cubre desde que se anuncia o se convocan las elecciones hasta el día de la votación”, explica la experta en Derecho Constitucional. 

Con la actualización se “protegió” también este periodo en el que no es todavía oficialmente campaña electoral, impidiendo que se haga llamamiento al voto. Durante este periodo también queda prohibido realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos.

Además de la LOREG, la Junta Electoral Central (JEC) también tiene una competencia normativa sobre la neutralidad de los poderes públicos y puede dictar instrucciones. “Complementan la normativa y la especifican”, según explica Garrote de Marcos. 

“En 2011 la JEC dictó dos instrucciones en las que resaltaba los principios de objetividad, transparencia e igualdad y establecía que durante el periodo electoral los poderes públicos no pueden realizar ninguna campaña institucional que atente contra estos principios y que deben ser garantizados por la administración. «Se prohíben campañas de logros y campañas con determinadas imágenes o expresiones desde la convocatoria de las elecciones».

Multas de entre 100 a 3.000 euros

La ley también recoge que toda infracción de las normas obligatorias establecidas que no constituya delito será sancionada por la Junta Electoral competente. “La multa será de 300 a 3.000 euros si se trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1.000 si se realiza por particulares”, especifica el texto.

La Junta Electoral ha sancionado en varias ocasiones por infringir las normas de neutralidad. De hecho, el 18 de marzo, el Tribunal Supremo ha confirmado tres multas de la Junta Electoral a Torra por infringir el deber de neutralidad política de los poderes públicos en periodo electoral. Se trata de tres sanciones (dos de 3.000 euros y una de 2.500), una de ellas por exhibir lazos amarillos y otros símbolos partidistas en las fachadas de edificios públicos mientras era presidente de la Generalitat.

También fue el caso del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, multado con 500 euros por el uso electoral de los salones de La Moncloa para una entrevista en La Sexta en vísperas de los comicios del 10 de noviembre.

Según el expediente sancionador, el problema estuvo en que la entrevista contenía “varias manifestaciones con connotación electoralista” haciendo uso de medios institucionales y, “singularmente, al ser difundidas en la página oficial que Presidencia del Gobierno tiene en internet”. Es por ello que la Junta Electoral Central determinó que se trataba de una vulneración del artículo 50.2 de la LOREG. 

Lo mismo ocurrió con la Ministra de Educación, Isabel Celaá, también sancionada por la Junta Electoral Central por unas declaraciones durante una rueda de prensa en octubre de 2019 para anunciar las medidas del Consejo de Ministros. En este caso, también se le acusó de “infringir el artículo 153 de la LOREG por la realización de manifestaciones con contenido valorativo y electoralista, aprovechando los medios públicos de que disponía, en su condición de Ministra Portavoz del Gobierno en funciones”. La multa fue de 2.200 euros.

“La Junta Electoral Central recoge un buscador en el que se pueden ver los acuerdos en relación a las sanciones por motivos de irregularidades en actos de campaña electoral y en actos institucionales”. Desde 1982 hay un total de 133. “Con esos temas hay muchos, pero la mayoría en ámbito local”, señala la experta que comenta que lo interesante son los puestos a partir del cambio de la ley en 2011. 

“Los poderes públicos tienen que estar absolutamente fuera, desde lo que es su posición preferente, del juego ideológico y político”, recuerda Garrote de Marcos.

Supuestos que no cubre la ley 

Aunque las limitaciones del uso de instituciones públicas están claras en la ley, todavía hay grises por resolver, como el uso del avión “Falcon” de la Fuerza Aérea para desplazarse a mítines, un tema recurrente cuando llegan las elecciones. De hecho, el presidente Pedro Sánchez, y sus antecesores Mariano Rajoy y José Luis Rodríguez Zapatero, se han visto cuestionados por utilizar el avión presidencial para asistir a actos de campaña, como sucedió en 2019, después de que Sánchez viajara a León para asistir a un acto de Gobierno por la mañana y, de paso, a un acto de partido por la tarde.

Antes, en 2012, Rajoy empleó el Falcon para irse a Galicia durante la campaña electoral. Lo hizo después de que, en 2009, el propio Rajoy criticara a Zapatero por la misma cuestión: “Hoy me ha llegado una información que dice que Zapatero va a Asturias y va a utilizar un avión del Ejército español otra vez (…) Espero que no vaya. No tiene derecho a utilizar los medios que son de todos para hacer campaña electoral en beneficio de su partido”, como recoge la web del partido.

En 2010, el Tribunal de Cuentas emitió un informe solicitando más claridad en los límites de este tipo de conductas. En el informe se podía leer lo siguiente: “El artículo 130 de la LOREG considera únicamente gastos electorales los realizados por el partido, sin que esté regulado el sistema de imputación de estos otros costes a las campañas electorales, y en concreto en los casos en que los citados desplazamientos puedan coincidir, además, con otros actos institucionales ajenos al proceso electoral. En consecuencia, a fin de despejar posibles incertidumbres que se pudieran suscitar desde la perspectiva del control sobre este tipo de costes, se estima necesario establecer una regulación específica”.

Desde el Tribunal de Cuentas explican a Newtral.es que “es una recomendación que se hace de forma reiterada”, pero que hasta ahora no ha provocado cambios. De hecho, señalan que en el programa de fiscalizaciones para este año hay una Moción a las Cortes que aborda de nuevo este punto.

Las pautas europeas: aspirar a la neutralidad

Garrote de Marcos explica que a nivel europeo “hay unas pautas que hacen más o menos que se aspire la neutralidad y objetividad de los poderes públicos, luego el caso es que se cumpla o no se cumpla”. 

En 2016, la Comisión de Venecia, el órgano consultivo del Consejo de Europa, ya advertía en un informe que “uno de los desafíos más importantes y recurrentes observados en Europa es el mal uso de recursos administrativos o recursos públicos durante los procesos electorales”, y advierte que esta práctica “es un fenómeno establecido y extendido en muchos países europeos, incluyendo países con una larga tradición de elecciones democráticas”.

El informe resalta casos como el de la campaña del expresidente francés Nicolas Sarkozy en 2012. En ese caso, la Comisión Nacional de Cuentas de Campañas y Financiamiento Político estimó que Sarkozy tenía que incluir en sus gastos de campaña “el costo de las reuniones públicas que había celebrado en la provincia como parte de su mandato de presidente, aunque algunos de ellos fueron antes de que anunciara su candidatura”. El Constitucional sancionó al partido, la Unión por un Movimiento Popular (UMP), a reembolsar una parte de esos gastos al Estado. 

“En este caso destaca que a pesar de la existencia de excelentes instrumentos contra cualquier tipo de abuso, sigue siendo difícil hacer una distinción clara entre el uso de recursos administrativos para la campaña de un candidato y el uso de estos recursos por los titulares en sus capacidades oficiales”, subraya el estudio.

*En una versión inicial de este texto se publicó que la Comisión de Venecia era un órgano consultivo de la UE. La frase se ha corregido para precisar que se trata de un órgano consultivo del Consejo de Europa.

También se ha actualizado con la decisión de la Junta Electoral de Madrid.