Así funciona la “hucha de las pensiones”: de colchón para las jubilaciones a financiación vía presupuestos

El Ministerio de Seguridad Social planea subir las contribuciones al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, más conocido como “la hucha de las pensiones”, que cerró 2020 con apenas 2.138 millones de euros de los 66.815 millones que llegó a acumular en 2011, el máximo alcanzado, según publica en su último informe el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. 

La sostenibilidad del sistema de financiación de las pensiones es el reto de José Luis Escrivá, el titular de las pensiones, por las consecuencias que supondrá la llegada a la edad de jubilación de la generación del baby boom, la nacida entre los años 50 y 70 del siglo pasado. Se trata de la más numerosa, una explosión de natalidad que tuvo lugar después de la Segunda Guerra Mundial a la que sucedió una caída de los nacimientos. Garantizar las pensiones de la generación con más población supone todo un desafío, teniendo en cuenta la realidad demográfica española: el país envejece y pierde trabajadores para pagar las prestaciones.

La hucha de las pensiones fue creada a finales de los 90 a modo de colchón para complementar la sostenibilidad del sistema. Pero, según confirman a Newtral.es los expertos consultados, el Fondo de Reserva ya no funciona como una hucha como tal porque las pensiones se cubren a través de préstamos y transferencias del Estado. De hecho, que la hucha se quede sin activos no implica la quiebra del sistema de pensiones en tanto que se puede financiar por los mercados. Te lo explicamos.

¿Qué es y cómo funciona la hucha de pensiones?

La hucha de pensiones es como se conoce popularmente al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, que fue diseñado durante el primer mandato del Gobierno de José María Aznar. Esta norma nació de un gran acuerdo político, el Pacto de Toledo, para proponer medidas de sostenibilidad del sistema de pensiones. 

Con el apoyo de todos los partidos políticos el Fondo de Reserva se recogió en la Ley 24/1997, de 15 de julio para garantizar las prestaciones contributivas en el caso de que la Seguridad Social se quedara sin recursos económicos. Tal y como se plasma en el artículo 2 de la normativa: “Con cargo a los excedentes de cotizaciones sociales que puedan resultar de la liquidación de los Presupuestos de la Seguridad Social, de cada ejercicio económico, se dotará el correspondiente Fondo de Reserva, con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema”.

¿A cuánto llegó a ascender la hucha de las pensiones?

Según explica a Newtral.es Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, la llamada hucha de las pensiones que llegó a superar los 66.800 millones de euros al cierre de 2011 fue relevante, en su momento, “porque serviría, en teoría, para financiar pensiones futuras sin tener que elevar impuestos ni emitir deuda”. Sin embargo, hace tiempo que el dinero de esa hucha dista de funcionar como los ahorros de un pensionista. El Estado ha utilizado los recursos del Fondo recaudados durante la época de bonanza para pagar las pagas extraordinarias desde hace una década. 

A efectos económicos, por tanto, la hucha de las pensiones ya no existe como tal porque todo ese dinero ya se ha gastado. En cualquier caso, “lo importante ahora es que el sistema no tenga un elevado déficit y lo menos importante es de dónde procede la cuantía para pagar las pensiones”, tal y como explica a Newtral.es Enrique Devesa, profesor en la Universidad de Valencia y miembro del Instituto Polibienestar y de IVIE.

¿Qué pasaría si la hucha se agotase?

En la opinión de Devesa, el fondo no se acabará. “Es una medalla con la que ningún ministro quiere pasar a la posteridad”, argumenta. En cualquier caso, el profesor de la Universidad de Valencia asegura a Newtral.es, que “de momento el déficit es tan alto que no da para aportar al Fondo de pensiones, excepto que se haga de forma finalista, como parece que se va a aprobar en el nuevo Mecanismo de Equidad Intergeneracional”, explica.

Para Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, económicamente “no pasaría absolutamente nada si el fondo se agotara”. “La cantidad es tan anecdótica que lo único que impide cerrarlo son cuestiones estéticas”, añade el experto a Newtral.es.

Gonzalo Núñez, profesor del Máster de Asesoría Jurídico-Laboral de la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA), por su parte, alega que se trata de una decisión política. “Ningún gobierno ha querido asumir la mala imagen que supondría ser el ejecutivo que acabó definitivamente con la hucha”. No obstante, para el profesor, “no pasaría nada”. “En la práctica, hace tiempo que el Fondo está agotado y solo se mantiene por guardar esa apariencia, cubriéndose las necesidades con préstamos del Estado”, prosigue el profesor de la UDIMA. 

La solución para Núñez viene por incrementar los ingresos por cotizaciones a través de la mejora de los salarios, del número de cotizantes y por el incremento de los tipos de cotización, especialmente por parte de los trabajadores. “Aunque suene mal, lo cierto es que en el caso de España estas aportaciones de los trabajadores se sitúan actualmente en un 6,4% del salario mensual bruto promedio del empleado, muy por debajo de las de Alemania, Francia o Italia, donde la aportación de sus trabajadores es del 20,5%, 14,2% y 9,5%, respectivamente”, alega el experto.

¿Qué propone Escrivá para financiar las pensiones?

Para corregir la situación y garantizar las pensiones de los baby boomers, el Gobierno ha propuesto subir las cotizaciones sociales un 0,5% durante una década a partir de 2023, como recoge Europa Press. De esta manera, la Seguridad Social pretende generar recursos suficientes para costear la avalancha de gasto que provocará la incorporación masiva de pensionistas en los próximos años. En cualquier caso, el titular de la cartera no ha precisado mayores detalles, ya que se encuentra en plenas negociaciones con los agentes sociales, tal y como precisó en Al rojo vivo (min. 0:35).

Para Santiago Carbó, catedrático de economía de la Universidad de Granada, director de Estudios Financieros de Funcas y colaborador del Colegio Universitario de Estudios Financieros (CUNEF), el planteamiento del Gobierno es positivo. “Es una propuesta amplia y tiene aspectos técnicos bastante valorables”, explica a Newtral.es. “Por lo menos se va a probar algo distinto, basado en incentivos y en contribuciones y no simplemente en indexar las pensiones al IPC. Cualquier sistema que se base en ahorrar y capitalizar contribuciones y que permita que cada español pueda seguir cómo evoluciona su fondo de pensiones, debe ser bienvenido”, añade. 

“No funcionará”, indica tajante Núñez a Newtral.es. El profesor de la UDIMA argumenta dos motivos fundamentales para rechazar la propuesta del Ejecutivo: “Es corta en su alcance (un incremento de un 0,5% en 10 años no permitiría aportar más de 17.000 millones al Fondo), lo que sería aun así insuficiente y muy lejos de los 66.800 millones de 2011”. Además, según razona el profesor, “ni Gobierno, ni agentes sociales ni ningún partido político parece dispuesto a asumir el coste electoral que puede tener una decisión de elevar la cotización, en particular de los trabajadores”. 

¿Por qué es importante asegurar los fondos para la hucha de las pensiones?

Las pensiones en España funcionan bajo el principio de reparto. Esto significa que los trabajadores en activo financian las pensiones de las personas jubiladas. En España, su sostenibilidad supone todo un desafío, ya que entre 1999 y 2019, la esperanza de vida al nacimiento de los hombres ha pasado de 75,4 a 80,9 años y la de las mujeres de 82,3 a 86,2 años. Además, la tasa de natalidad no ha bajado de caer, según los datos del INE. 

[El reto demográfico de la jubilación: España envejece y pierde trabajadores para pagar pensiones]

Las cuentas de la Seguridad Social presentaron un saldo negativo de 5.544 millones de euros a 31 de octubre de 2020. Además, los ingresos por cotizaciones sociales supusieron un 4% menos que en 2019 debido al descenso en la cotización de ocupados de un 6,47% (6.298 millones de euros menos), mientras que la cotización de desempleados se elevó un 37,34% (2.185,76 millones de euros más). 

En los últimos 12 meses, el gasto en pensiones se ha situado en el 12% del PIB, una cifra algo menor al 12,4% alcanzado en el año 2020, condicionado por el impacto de la pandemia y que supera el 11% de 2019. Además, la nómina mensual de las jubilaciones contributivas de la Seguridad Social ascendió a 10.251 millones de euros a 1 de octubre de 2021. Esto supone un 3,24% más que el mismo periodo del año anterior. Más de dos tercios, 7.389 millones de euros, se destinaron al abono de las pensiones de jubilación. 

La coyuntura económica y demográfica ha obligado a los diferentes gobiernos a utilizar los ahorros del Fondo de Reserva para pagar pensiones extraordinarias y ordinarias. La situación está lejos de mejorar, ya que el gasto estimado en pensiones para 2021 es de un 3% más que en 2020, en línea con lo adelantado en los PGE. 

¿Cómo se financia la hucha de pensiones?

La hucha de las pensiones recibe activos desde dos vías. Por una parte, el dinero llega de los excedentes de la Seguridad Social –lo que sobra una vez se han pagado todas las pensiones–, y de los remanentes de las mutuas por accidentes laborales o por bajas profesionales.

Según resume el experto en Hacienda Pública, “el Fondo se alimentaba de parte de las cotizaciones de los trabajadores, que en lugar de dedicarse por completo a pagar las jubilaciones, formaban parte del Fondo de Reserva para pagar sus pensiones futuras en caso de problemas financieros”. En definitiva, el “colchón” servía como garantía para pagar las jubilaciones frente a eventuales necesidades del sistema. 

La segunda vía de financiación se consigue a través de inversiones “seguras” que realiza el Gobierno cuando invierte el dinero del fondo en deuda pública española. “De acuerdo con criterios de seguridad, rentabilidad y diversificación”, tal y como indica el Ministerio de Trabajo en sus informes. 

La última vez que se aportaron nuevos ingresos a esta hucha fue en 2010. A finales de ese año se depositaron 1.740 millones de euros de excedentes presupuestarios de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Según los datos del Informe a las Cortes Generales de 2020, el acumulado de todos los excedentes desde el año 2000 es de 52.113 millones de euros.

¿Cómo se ha vaciado la hucha de pensiones?

Desde que se alcanzó el pico máximo en 2011, el fondo no ha dejado de disminuir, como consecuencia de la crisis financiera del 2008, que supuso un golpe a las arcas del Estado. El Gobierno comenzó a recurrir a los ahorros de la hucha para pagar las pensiones. Y no solo la crisis supuso un punto de inflexión. También el elevado gasto que supone financiar las jubilaciones de un país tan envejecido.

En 2012, la entonces vicepresidenta del Gobierno del PP, Soraya Saez de Santamaría, anunció las primeras modificaciones a la Ley Reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social “para hacer frente a las nuevas necesidades y realidades generadas por la situación económica”. El Gobierno de Mariano Rajoy decidió cambiar la norma para eliminar el límite anual originalmente establecido en el 3% de disposición del Fondo de Reserva para poder pagar la ordinaria y la extraordinaria de Navidad de aquel año. 

Tal y como se dispuso en el Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre:

“Queda plenamente justificada la extraordinaria y urgente necesidad de la situación que legitima la adopción de este real decreto-ley por el que se fija un nuevo límite en la disposición de activos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social y se autoriza durante los ejercicios 2012, 2013 y 2014 la disposición del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, a medida que surjan las necesidades, hasta un importe máximo equivalente al déficit presupuestario de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social”. 

A partir de entonces, nuevas leyes han prorrogado la del 2012 para permitir a los gobiernos del PP y del PSOE seguir utilizando los fondos de la hucha de las pensiones para hacer frente a las pagas extraordinarias hasta el 2019. Tal y como se indica en la Ley General de la Seguridad Social de 2015: “La disposición de los activos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social se destinará con carácter exclusivo a la financiación de las pensiones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión, y solo será posible en situaciones estructurales de déficit por operaciones no financieras del sistema de la Seguridad Social". 

De esta forma, se produjeron importantes disposiciones de activos del Fondo desde 2012 a 2019 para el pago de las pensiones. Para Zubiri, “es más fácil gastarse el dinero de la hucha que tomar las medidas necesarias para financiar el gasto adicional en pensiones”. Según el experto de la Universidad del País Vasco, el déficit del sistema de pensiones asociado a la coyuntura económica y al envejecimiento de la población abocó al Gobierno a tomar otras soluciones “impopulares”. “Bajar las pensiones, como hizo la reforma del 2011 y 2013, subir los impuestos y emitir deuda”, enumera. 

Carbó valora este desgaste como respuesta al “envejecimiento de la población y a cambios importantes en el mercado de trabajo que requerían un cambio en el sistema, incluso, una cierta austeridad en las pensiones”, indica el catedrático. “Sin embargo, lo que se ha venido haciendo es tomar los fondos de la hucha para tapar los huecos. Pero ya no es posible seguir por esa senda. Los números obligan”, sentencia.

El profesor de la UDIMA, por su parte, señala que el problema principal es “no haber encontrado en todos estos años una solución para el déficit estructural de nuestro sistema de pensiones”. Para Núñez, el contexto es importante y está afectado por el aumento de la esperanza de vida, la disminución de las cotizaciones de los trabajadores en activo, por la reducción de los salarios durante la crisis, la disminución del número de cotizantes o el incremento de la pensión media de los jubilados. “Tenemos actualmente una de las tasas de reemplazo o sustitución [el porcentaje de ingresos recibidos en la jubilación respecto a los ingresos como trabajador activo] (83,4%) más altas de Europa y de la OCDE”, indica el experto. 

¿De qué otras maneras se financia la hucha de las pensiones? 

Los Presupuestos de 2017 añadieron una novedad. El Ministerio de Hacienda decidió prestar dinero a la Seguridad Social para que el instituto pudiera hacer frente al pago de las pensiones. El monto ascendió a más de 10.192 millones euros “para el equilibrio del sistema”. El fondo distribuyó el dinero en dos partes, coincidiendo con las pagas extraordinarias. 

Al año siguiente, en los presupuestos de 2018, prorrogados hasta la aprobación de los nuevos hace apenas un mes, la cuantía anual del préstamo se elevó hasta los 13.830 millones de euros para cubrir el desfase entre ingresos y gastos de la Seguridad Social. 

El último presupuesto aprobado mantiene esta cifra. Tal y como indica el Gobierno en sus cuentas: “este importe es idéntico al que se recoge en el presupuesto base 2020, por lo que la mayor necesidad de financiación externa que la Seguridad Social presenta en el año 2021 (principalmente por el impacto de la pandemia), se atenderá por el Estado mediante un incremento estructural de sus transferencias, en cumplimiento de la recomendación primera del Pacto de Toledo”.

“El fondo se ha utilizado para ir pagando el déficit que ha habido en el sistema desde 2011. Se ha utilizado mientras ha habido fondos suficientes y se ha dejado una cantidad casi testimonial para no que no quedara a cero. Una vez casi acabado el fondo se han utilizado préstamos del Tesoro y últimamente, transferencias del Estado”, resume Devesa a Newtral.es.