Cómo forman los partidos políticos sus grupos parlamentarios en las Cortes Generales tras unas elecciones

Tras la celebración de unas elecciones generales, el siguiente trámite es la configuración de las Cortes Generales. Esto supone que los diferentes partidos políticos que han conseguido representación a través de diputados y senadores deben llevar a cabo la formación de grupos parlamentarios, pero no todos consiguen tener un grupo propio debido a que el reglamento de las cámaras establece unos requisitos para ello.

Sin embargo, en algunas legislaturas la formación de estos grupos se ha llevado a cabo a través de la cesión temporal de diputados y senadores entre partidos, una “técnica consolidada desde hace tiempo”, aunque “no recogida” explícitamente en los reglamentos, como explican expertos en ciencia política a Newtral.es.

Qué establecen los reglamentos de las cámaras

En España, el Parlamento recibe el nombre oficial de “Cortes Generales” y es bicameral, es decir, está compuesto por el Congreso de los Diputados y por el Senado. Después de unas elecciones generales, la primera tarea es conformar las cámaras. En el caso del Congreso, los nuevos diputados deben formar los grupos parlamentarios correspondientes siguiendo el Reglamento del Congreso de los Diputados.

El artículo 23 del reglamento de la Cámara Baja establece que podrá constituirse en grupo parlamentario un número de al menos 15 diputados (de la misma o varias formaciones). En el caso en el que no se lograra esa cifra, también podría constituirse un grupo de mínimo cinco diputados que hubieran conseguido como mínimo el 15% de los votos en sus respectivas circunscripciones o el 5% en el conjunto del Estado.

El reglamento también estipula que los diputados de un partido no podrán constituir más de un grupo parlamentario y tampoco podrán formar grupo quienes pertenezcan a una formación que “no se haya enfrentado ante el electorado”. Por tanto, aquellos diputados que no puedan formar un grupo parlamentario propio, pasarán a formar parte del mixto.

Por otra parte, el Reglamento del Senado impone en su artículo 27 un número mínimo de diez senadores para formar un grupo parlamentario propio. “Cuando los componentes de un Grupo parlamentario, normalmente constituido, se reduzcan durante el transcurso de la legislatura a un número inferior a seis”, dicho grupo se disolvería y sus senadores pasarían al grupo mixto. También transitarían a este grupo aquellos senadores que abandonaran el grupo conformado por su partido.

Asimismo, como ocurre en el Congreso, aquellos senadores que se hayan presentado juntos a las elecciones “formando parte de un mismo partido, federación, coalición o agrupación” no podrán constituir más de un grupo parlamentario en la Cámara Alta. No obstante, en diferentes ocasiones varios partidos han recurrido a la cesión de diputados o senadores –que suele ser temporal– para ayudar a otras formaciones a conseguir grupos parlamentarios propios.

El préstamo de parlamentarios para formar grupo propio, “una práctica consolidada” que no especifica el reglamento

Aunque no hay ninguna norma específica que lo regule, el préstamo de parlamentarios de un partido a otro para formar grupo propio es una práctica que las mesas de ambas cámaras han autorizado en algunas situaciones, como explica Victoria Rodríguez Blanco, profesora de ciencia política en la Universidad Miguel Hernández de Elche, a Newtral.es. 

“La última palabra la tiene la Mesa de la cámara. Aunque no lo recoja explícitamente el reglamento, no está prohibido […] Es una práctica consolidada desde hace tiempo”, explica Rodríguez Blanco. De esta manera, algunos partidos que no cumplen por sí solos los requisitos podrían obtener la ayuda temporal o permanente de otra formación para conformar un grupo propio, siempre y cuando la Mesa considere que no se están conformando dos grupos similares de un mismo partido. 

Por ejemplo, en 1993 Coalición Canaria (CC) requirió de la ayuda del Partido Aragonés Regionalista (PAR) para conformar su grupo en el Congreso. Los canarios tenían cuatro diputados y los aragoneses, uno. La Mesa de la Cámara Baja decidió aprobar la incorporación del parlamentario del PAR al grupo de CC, que le ayudaba a estos a formar uno propio. También se permitió al PAR que, cuando comenzara el segundo período de sesiones, pudiera desvincularse de CC y volver al grupo mixto si así lo deseaba, sin que CC perdiera su condición de grupo propio, como recoge el reglamento. Según los especialistas consultados, fue la primera vez que se dio el fenómeno de la cesión o préstamo de diputados en España.

Esta cesión se repitió posteriormente en varias ocasiones y entre distintos partidos políticos, tanto en el Congreso como en el Senado. En 1996, un diputado de Unión del Pueblo Navarro (UPN) se incorporó al grupo de CC durante el primer período de sesiones para facilitar la formación del grupo parlamentario propio a los canarios. Otro de los ejemplos se dio cuando el PSOE cedió temporalmente cinco senadores a Podemos y En Común Podem –que tenían otros cinco– para que estos formaran su grupo en 2019. En el segundo período de sesiones, cuatro volvieron al grupo socialista y una senadora se quedó en el de Podemos para evitar que este grupo se disolviera y fuera al grupo mixto, como marca el reglamento.

En palabras de la experta, es una técnica que puede ser útil en momentos de negociación política. Sin embargo, Rodríguez Blanco indicó –junto a la también profesora de ciencia política Irene Belmonte– en un estudio titulado Movimientos anticipados en instituciones representativas que esta movilidad se observa en mayor medida en el Senado y que “desconecta la voluntad del votante que ha emitido una papeleta nominal en su circunscripción para que luego su representante pase a engrosar la lista de otro grupo parlamentario de corte nacionalista” (pág. 177).

Por otra parte, como también recuerda la experta, la ley establece que el cambio de un grupo parlamentario a otro solo podrá realizarse dentro de los cinco primeros días de cada período de sesiones. Por tanto, los diputados o senadores que vuelvan a sus respectivas formaciones tras haber facilitado la creación de otro grupo parlamentario deberán hacerlo siguiendo estos plazos.

Por qué los partidos intentan evitar el grupo mixto

Formar parte del grupo parlamentario mixto conlleva una serie de desventajas frente a conseguir conformar un grupo parlamentario propio. En primer lugar, el grupo mixto se ve obligado a compartir el tiempo de las intervenciones entre los partidos que lo conforman, aunque esa decisión no está reglada y el tiempo por partido dependerá del criterio de los mismos. Además, el grupo mixto, al tratarse de una agrupación de formaciones políticas, no tienen afinidad ideológica ni disciplina de partido. 

También se ven obligados a dividirse las subvenciones. El Régimen Económico del Congreso establece a 6 de junio de 2023 que cada grupo parlamentario recibirá una cuantía fija de 30.346,72 euros mensuales y “una subvención variable en función del número de diputados” de 1.746,16 euros extra por parlamentario. Por tanto, el grupo mixto recibe la misma cuantía fija que un partido con grupo propio. 

Además, conformar un grupo propio garantiza tener representación en la Diputación Permanente y la Junta de Portavoces. Esto, a su vez, también supone un beneficio económico, puesto que el Régimen Económico del Congreso establece que los miembros de la Diputación Permanente recibirán una asignación constitucional, una indemnización y un complemento equivalente en su cuantía a lo que ganaban en el momento de la disolución de las Cortes, además de mantener su condición de aforados. Mientras, el resto de diputados del Congreso que no forman parte de la Diputación permanente pueden pedir únicamente una indemnización.