Por qué los 193 Estados de la Asamblea de la ONU no emiten resoluciones vinculantes pero los 15 del Consejo de Seguridad sí

Un total de 193 Estados son miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). No existe ninguna otra organización internacional en el mundo que englobe tal cantidad de naciones: desde Afganistán hasta Zimbabue, pasando por Nauru, un país oceánico de apenas 21 km², o la gigantesca Rusia. Todos ellos, independientemente de su tamaño o riqueza, tienen un voto que vale lo mismo en la Asamblea General, el único órgano de la ONU que recoge las voces de todos y cada uno de esos 193 Estados miembros, que abarcan casi todo el planeta. La lista completa se puede consultar aquí.

En el organigrama de la ONU, la Asamblea General es uno de los seis órganos principales en los que se divide la organización. Los otros cinco son el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, la Secretaría, la Corte Internacional de Justicia y el Consejo de Administración Fiduciaria (aunque este último suspendió su labor en 1994).

El Consejo de Seguridad es uno de los órganos que más poder posee en la ONU. A diferencia de la multitudinaria Asamblea General, solo lo integran 15 Estados, de los cuales cinco son miembros permanentes, o dicho de otra forma: tienen una silla asegurada año tras año en el Consejo. Se trata de Francia, Rusia, Reino Unido, Estados Unidos y China, que consiguieron ese privilegio por ganar la Segunda Guerra Mundial.

Tanto la Asamblea General de la ONU como el Consejo de Seguridad tienen la capacidad de aprobar resoluciones. Eso sí, con una gran diferencia: las del Consejo de Seguridad son vinculantes (es decir, de obligado cumplimiento para todos los miembros de la ONU), mientras que las de la Asamblea General simplemente son recomendaciones. ¿Por qué esto es así si la Asamblea General la componen 193 Estados y el Consejo de Seguridad solo 15? “Es la pregunta del millón”, dice José Ángel López, profesor de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales en la Universidad de Comillas ICADE.

Qué son las resoluciones de la ONU

Las ‘resoluciones’ son documentos que expresan formalmente la opinión o voluntad de determinados órganos de la ONU. No deben confundirse con las ‘decisiones’, que suelen tratar cuestiones de menos calado y más rutinarias.

La Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social son órganos con capacidad de emitir resoluciones.

Cómo se aprueban las resoluciones de la ONU en la Asamblea General y en el Consejo de Seguridad

Asamblea General. La mayoría de las resoluciones son adoptadas por consenso (esto es, sin votación). Si el voto es necesario, hace falta más o menos respaldo en función del tema:

• Cuestiones importantes. Para temas como el mantenimiento de la seguridad internacional, entre otros, hacen falta dos tercios de los votos favorables de los miembros ‘presentes y votantes’ para que la resolución salga adelante. Lo mismo sucede con las enmiendas que se presenten sobre este tipo de cuestiones.
  • Un dato: los Estados que votan ‘abstención’ se consideran ‘no votantes’.
• Cuestiones más ordinarias. Para el resto de temas, solo hace falta mayoría simple de los miembros presentes y votantes.

Consejo de Seguridad de la ONU. Grosso modo, para que las resoluciones del Consejo de Seguridad se aprueben necesitan nueve votos a favor y que ninguno de los Cinco Grandes (China, Rusia, Estados Unidos, Francia y Reino Unido) vote en contra. Esto se debe al llamado ‘poder de veto’ que les otorga la carta fundacional de la ONU. 

Si no son vinculantes, ¿de qué sirven las resoluciones que emita la Asamblea General de la ONU?

“Desde la creación de Naciones Unidas, ha habido resoluciones de la Asamblea General que, a pesar de no ser vinculantes, han tenido muchísima más importancia que algunas resoluciones del Consejo de Seguridad”, explica López.

El experto pone como ejemplo la resolución 1514, conocida como la Declaración sobre Descolonización de 1960. “Es lo que propició que en todo el continente africano y en parte del continente asiático se produjese ese movimiento descolonizador y la creación de nuevos Estados independientes”, apunta.

Además, la Asamblea General también puede aprobar resoluciones cuando hay una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la misma o un acto de agresión y se produce una “parálisis” en el Consejo de Seguridad debido al poder de veto de los miembros permanentes. 

Esto último es precisamente lo que ha pasado con la nueva escalada del conflicto entre Israel y Palestina. Después de que el Consejo de Seguridad no lograra en cuatro ocasiones llegar a un consenso sobre acción alguna, Jordania, uno de los 193 Estados miembros de la Asamblea General, presentó un proyecto de resolución que exigía una “tregua humanitaria inmediata, duradera y sostenida” y que se garantizasen los suministros y servicios esenciales en la Franja de Gaza. El 27 de octubre esa resolución fue aprobada por 120 votos a favor, 45 abstenciones y 14 votos en contra (entre ellos el de Estados Unidos). 

Sin embargo, al ser una resolución de la Asamblea General, no es de obligado cumplimiento.

Qué futuro le espera a la ONU si no se reforma el sistema de toma de decisiones

“Hay que alertar del peligro de fractura del multilateralismo que representa Naciones Unidas: o se reforma en profundidad y con consensos amplios, o lo que vamos a tener es una fractura del sistema internacional en distintos subsistemas en el que cada uno funcione con sus propias normas”, analiza el experto.

En este sentido, López apunta a un mayor peso de alianzas ocasionales y a la mayor importancia que pueden adquirir grupos como el de los BRICS, formado originalmente por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica al que este verano se han sumado Argentina, Arabia Saudí, Egipto, Etiopía, Emiratos Árabes Unidos e Irán. “En el caso de la Asamblea General, pueden llegar a hacerse determinadas alianzas de intereses que malversen el propio sistema en función de los intereses particulares de cada potencia regional”, apunta López.

A modo de conclusión, el profesor considera que el contexto político e ideológico bajo el que se creó el sistema de Naciones Unidas –el de la Segunda Guerra Mundial– “ha quedado ampliamente obsoleto” y está manifestando “muchas fisuras en la actualidad”.