¿Qué implica ser declarada persona ‘non grata’? Una figura legal diplomática pero con dudas sobre su legitimidad política

La Asamblea de la Ciudad de Ceuta declaró el viernes 23 de julio persona non grata al líder de Vox, Santiago Abascal. El texto fue votado a propuesta del Movimiento por la Dignidad y la Ciudadanía (MDyC) y salió adelante con los 10 votos a favor de PSOE, MDyC y Caballas, ante los cuatro votos en contra de Vox y las nueve abstenciones de los concejales del PP. 

El partido ha anunciado que Abascal volverá “pronto” Ceuta, ya que esta declaración no tiene realmente efectos prácticos. ¿Qué es ser declarada persona non grata entonces y por qué se hace? ¿Pueden los órganos políticos declarar a alguien no grato? ¿Es un ataque al honor de la persona? 

El uso de esta figura es tan controvertido que el Tribunal Supremo ha llegado a anular declaraciones de varios Ayuntamientos alegando que una mera declaración política no puede tener forma de acto administrativo. Tribunales y expertos dudan de “la legalidad y la legitimidad” de este tipo de declaraciones.

Te explicamos lo que dice la ley, y los tribunales, sobre declarar a una persona non grata en España.

¿Qué significa persona non grata?

Declarar a una persona non grata es una figura usada normalmente en derecho internacional. En concreto, se utiliza cuando un país busca expulsar a un diplomático de otro estado que se encuentra en su territorio. Se declara a la persona como no aceptable para el país y, por lo tanto, el otro estado debe retirar a su embajador o al diplomático non grato.

1. El Estado receptor podrá en cualquier momento y sin tener que exponer los motivos de su decisión comunicar al Estado acreditante que el Jefe u otro miembro del personal diplomático de la misión es persona “non grata” o que cualquier otro miembro del personal de la misión no es aceptable. El Estado acreditante retirará entonces a esa persona o pondrá término a sus funciones en la misión, según proceda. Toda persona podrá ser declarada “non grata” o no aceptable antes de su llegada al territorio del Estado receptor.

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2. Si el Estado acreditante se niega a ejecutar o no ejecuta en un plazo razonable las obligaciones que le incumben a tenor de lo dispuesto en el párrafo 1, el Estado receptor podrá negarse a reconocer como miembro de la misión a la persona de que se trate. 

Artículo 9 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961.

Este acto, explica a Newtral.es Sonia Hernández Pradas, Doctora en Derecho Internacional Público en la Universidad Francisco de Vitoria, sí tiene efectos prácticos respecto a su status y supondría la pérdida de inmunidades y privilegios diplomáticos. 

Se trata de una práctica antigua pero que “en la actualidad sigue plenamente vigente”. La experta explica que, aunque el Estado receptor puede declarar persona non grata a un miembro o más de la misión diplomática sin dar explicaciones, “lo cierto es que en los casos más recientes, estas declaraciones han venido motivadas por actos que interfieren en los asuntos internos de un país”.

Por ejemplo, el 29 de diciembre de 2016, el entonces presidente de los Estados Unidos de América, Barack Obama, adoptó sanciones contra instituciones e individuos de la Federación de Rusia y decidió declarar persona non grata a 35 diplomáticos de este país, en el contexto de señalamientos de ciberoperaciones tendientes a influir en las elecciones presidenciales estadounidenses de ese año.

¿Y por qué lo hacen los ayuntamientos? 

Pese a que se trata de una figura del derecho internacional, muchos ayuntamientos -o en este caso la ciudad autónoma de Ceuta- han votado en pleno declarar a una persona non grata, normalmente motivandolo con algún tipo de falta o agravio hacia el territorio. 

Como explica Hernández Pradas, “no hay ninguna consecuencia jurídica inmediata de una declaración de este tipo, ya que no es posible expulsar del territorio a un nacional ni privarle de su ciudadanía”. 

Por tanto podríamos enmarcar este tipo de declaraciones en el ámbito de los actos políticos, ya que además no existe una ley que expresamente les habilite para ello. 

Persona non grata: ¿Para qué sirve realmente? 

La respuesta corta es que para nada más que para mostrar rechazo públicamente. Esta declaración no tiene efectos legales y no está regulada más allá del derecho internacional. 

Sin embargo, hay matices puesto que el Tribunal Supremo en varias sentencias reconoce que aunque no haya efectos directos, sí se pueden derivar otros efectos sobre la persona que se declara non grata, como por ejemplo que baje su credibilidad o que pierda algún acuerdo comercial en el pueblo o ciudad donde es considerado no aceptable.

Podría así “producir efectos en Derecho, derivados de su significado estigmatizante, con incidencia en la esfera moral y, aun patrimonial, del destinatario”, dice el Supremo. 

¿Entonces podría ser un ataque contra el honor?

La jurisprudencia dice que en general no, pero depende del caso. “Tanto el Tribunal Constitucional como este mismo Alto Tribunal, en diversas Salas, han considerado que la expresión de ser persona non grata no constituye un ataque al honor”, recopila en este fallo  de la Sala de lo Contencioso. 

Eso sí, inmediatamente después matiza que depende de la situación concreta. La decisión podría cambiar si, por ejemplo, la declaración fuese tan notoria que implicase un daño a esa persona. 

En palabras del Tribunal: “Este criterio, sin embargo, no puede elevarse a la categoría de doctrina general porque los distintos pronunciamientos jurisdiccionales a que se ha hecho referencia parten de determinados supuestos circunstanciales, como la falta de divulgación o de difusión o por situarse la declaración en el contexto de una controversia entre el declarado non grato y la corporación municipal que ya había trascendido a la luz pública, lo que excluía que la decisión municipal pudiera atribuirse por terceras personas a causas distintas, que eventualmente, pudieran constituir un menoscabo de la aceptación o aprecio público”.

¿Pueden ser nulas las declaraciones de persona non grata? 

La pregunta, en realidad, sería si puede ser válida, es decir, si tiene sentido que un Ayuntamiento vote este texto. “La declaración de persona non grata, como tal no está recogida entre las competencias de los entes Municipales, por lo que la legalidad y legitimidad de estas declaraciones administrativas pronunciadas por Ayuntamientos han sido cuestionadas y recurridas”, explica Hernández Pradas. 

Esto es porque se considera que una declaración de malestar público no tiene por qué tener “forma administrativa”, puesto que los ayuntamientos no tienen potestad o competencia para formular semejante declaración. 

Lo explica el TS cuando considera, en esta otra sentencia, que la declaración “constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede contencioso-administrativa” y no un acto meramente declarativo o político. 

Por su parte, el Tribunal Constitucional también se ha pronunciado al respecto, recuerda Pradas, “negando las consecuencias jurídicas de tales actos administrativos que tampoco pueden realizarse bajo un supuesto derecho a la libertad de expresión por parte de las administraciones públicas”.

Esto se debe a que la posición del Ayuntamiento no puede equipararse a la posición de los ciudadanos. En resumen: no es la labor de una administración pública la de pronunciarse respecto a sus administrados.

¿Qué otras personas han sido declaradas non gratas? 

La realidad es que muchas instituciones públicas recurren a estas declaraciones de forma partidista pese a que los Ayuntamientos no tienen potestad para realizarlas.

Hay ejemplos de prácticamente todos los partidos e incluso de empresas que han sido declaradas non gratas en distintos territorios españoles. 

El ayuntamiento de un pueblo de Lleida declaró al Rey Felipe VI non grato en 2019. La moción salió adelante por unanimidad en el consistorio de Les Borges Blanques, con los votos de Borges per la República, con seis concejales, y Junts per les Borges, con siete. 

Cuando era comisario europeo de la Competencia Joaquín Almunia fue declarado non grato por el ayuntamiento de Vigo (liderado por el socialista Abel Caballero), donde se votó por unanimidad su reprobación en 2013 asegurando que había “puesto en peligro el futuro del sector naval” de la ciudad. 

En 2018 el Partido Nacionalista Canario (PNC) propuso declarar non grato a Pedro Sánchez, después de que el presidente del Gobierno no se reuniera con el líder del Ejecutivo de las islas. 

El PP ha pedido en distintas ocasiones y zonas geográficas que se declarase non gratos a diferentes personalidades como Quim Torra (en Ávila), Arnaldo Otegi (en Tres Cantos y en Málaga) o Willy Toledo (en Zaragoza). Algunas de estas propuestas salieron adelante y otras fueron tumbadas por los votos del resto de grupos. 

También los políticos populares han sido objeto de estas declaraciones. En 2016, cuando Mariano Rajoy era presidente del Gobierno pasó a considerarse non grato por el ayuntamiento de Pontevedra con los votos de Marea, PSOE y BNG. 

Por su parte, Podemos pidió declarar en Tenerife como non grato a un empresario local en 2018 por abusos laborales. El partido morado también pidió esta denominación para Mariano Rajoy en 2016 en el Ayuntamiento de Bimenes, en Asturias.