Desde que se propone una norma en el Congreso hasta que, tras pasar por el Senado, se aprueba definitivamente y se publica en el Boletín Oficial del Estado (BOE), a veces pueden pasar meses e incluso años.
¿La razón? En ocasiones el proyecto de ley (si lo propone el Gobierno) o la proposición de ley (si lo hacen otros partidos o el resto de actores) se atascan en el periodo de enmiendas, cuya ampliación sin límite se puede “llegar a convertir en un mecanismo de bloqueo político”, según explican a Newtral.es el profesor de Derecho Administrativo Luis Gómez y el profesor de Derecho Constitucional, Juan Manuel Herreros, ambos de CEF.-UDIMA.
- Las enmiendas son el principal instrumento para modificar una ley en tramitación y por regla general todas las iniciativas legislativas las admiten durante su tramitación.
Más de un año en fase de enmiendas. Como ya explicamos en Newtral.es, las normas pasan 62 días de media en fase de enmiendas en el Congreso, aunque hay iniciativas que han llegado a estar más de un año.
¿Cómo arranca el periodo de enmiendas? Tras la admisión del texto por parte de la Mesa del Congreso, el texto se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG), se envía a la comisión competente y se abre un plazo, normalmente de 15 días, para presentar enmiendas.
- Existen diferentes tipo de enmiendas: a la totalidad del texto o parciales.
¿Quién decide si se amplía el plazo de enmiendas? Los expertos apuntan que “es relativamente frecuente que algunas iniciativas queden bloqueadas en la fase de enmiendas mediante prórrogas sucesivas del plazo”.
- El órgano competente para ampliar el plazo de presentación de enmiendas es la Mesa del Congreso. Los expertos explican que, “como las ampliaciones suelen responder a solicitudes de los grupos parlamentarios y denegarlas puede interpretarse como una limitación del derecho de enmienda, a veces este mecanismo se utiliza con fines políticos para retrasar la tramitación”.
- Sin límite de prórrogas. Como el Reglamento no fija un límite máximo de ampliaciones, esto permite que los plazos puedan prolongarse durante largos periodos.
- Cierre de plazo. El proceso termina cuando la Mesa decide no conceder nuevas prórrogas y fija una fecha definitiva de cierre del plazo. A partir de ese momento, continúa la tramitación ordinaria: estudio por la Ponencia, debate en Comisión y posterior discusión y aprobación en el Pleno.
El problema de que se enquisten algunas normas
Los profesores Luis Gómez y Juan Manuel Herreros creen que “el enquistamiento de iniciativas en la fase de enmiendas es problemático, aunque no del todo anómalo”. Ambos consideran que el problema principal es la falta de límites claros en el Reglamento.
- Para ellos, “tiene una justificación democrática, ya que la ampliación de plazos protege el derecho de enmienda y facilita la negociación entre grupos”.
- Aunque “cuando se usa de forma reiterada con fines estratégicos, se convierte en un mecanismo de bloqueo político, retrasando la aprobación de leyes y afectando a la seguridad jurídica”.
Tipos de enmiendas y recorrido de las mismas
Durante el periodo de enmiendas los grupos políticos pueden pedir cambios de dos tipos:
* Si hay enmiendas a la totalidad, el Pleno las debate al inicio. Si se aprueban, el texto se devuelve o se sustituye y si se rechazan, la tramitación continúa.
* También existen las enmiendas parciales, que se estudian primero en una Ponencia que elabora un informe y después, la Comisión debate y vota las enmiendas y aprueba un dictamen que se eleva al Pleno para su votación.
Si el Pleno aprueba el texto, se envía al Senado, que puede aprobarlo, modificarlo con enmiendas parciales o vetarlo en el plazo de dos meses.
El Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta o, tras dos meses, por mayoría simple. En el caso de enmiendas parciales del Senado, el Congreso las puede aceptar o rechazar por mayoría simple.
En las leyes orgánicas, el Congreso debe aprobar el texto final por mayoría absoluta y el veto del Senado solo puede levantarse con esa misma mayoría.
