¿Madrid recibe más dinero que Cataluña? ¿Andalucía más que Valencia? Guía para consultar los Presupuestos

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son un instrumento fundamental de la política económica de un Gobierno, al recoger las obligaciones materiales del Estado y los recursos financieros dedicados a su cumplimiento. Es lo que les permite administrar el dinero, invertir y repartir tanto los gastos como los ingresos. 

Pese a que en los últimos años se han ido prorrogando presupuestos anteriores, la teoría es que cada año se deben aprobar unos nuevos. En ellos se recogen cifras como las inversiones para las CCAA, transferencias a cada ministerio o incluso el sueldo de los funcionarios. 

Estos documentos que guardan tantas claves sobre la distribución del dinero público, sin embargo, como explican varios expertos a Newtral.es, dan información muy extensa y muy compleja. Recogemos aquí la guía para entender los presupuestos y algunos de los puntos a tener en cuenta para que no nos liemos con las cifras.

¿Cuántas partes tienen los PGE?

“La Ley de Presupuestos Generales del Estado, con todos sus anexos, es una ley extraordinariamente larga y compleja, cuya interpretación y entendimiento no sólo tiene las habituales dificultades de todo texto legal sino que, en este caso, además se suman las inherentes a la ingente información financiera que contiene”, asegura a Newtral.es Benja Anglès, profesor de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). 

Los presupuestos se pueden encontrar en la página web del Ministerio de Hacienda y se dividen en varias series, cada una nombrada por un color diferente. Javier de La Nava, experto en Gestión de Riesgos y Economía Internacional en el Centro de Estudios Financieros (CEF) de la Universidad a Distancia de Madrid (UDIMA), explica a Newtral.es que las distintas series recogen lo siguiente:

• Serie Roja: Documentación que, una vez aprobada por las Cortes Generales, integra la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Y, entre otros, comprende el Articulado de la ley y detalles de ingresos y gastos, así como proyectos que componen los Fondos de Compensación Interterritorial.
• Serie Verde: Recoge información auxiliar y de desarrollo contable. Comprende el desarrollo orgánico y económico de los estados de ingresos y gastos, la información plurianual de los proyectos de inversión pública clasificados territorialmente, así como los anexos de personal por estructura orgánica y por programas.  
• Serie Amarilla: Información complementaria a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, cuya finalidad es explicar las grandes cifras contenidas en los PGE. Entre otros documentos, incluye el Informe Económico y Financiero que, junto a la información sobre la  economía española y sus perspectivas, recoge las principales características de los PGE, políticas de gasto, financiación de Administraciones Territoriales, inversión pública, etc.   
• Serie Gris: Recoge información adicional a la Ley de Presupuestos Generales del Estado previstos legalmente, como liquidación de presupuestos del año anterior y avance de liquidación del ejercicio corriente o los gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España. Además del Informe sobre la cesión de tributos a las CCAA. 
• Serie azul: Contiene una visión transversal de los PGE. Incluye el Informe de impacto de género, el Informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y la familia y el Informe de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.  

Dentro de estas series, los documentos más consultados suelen ser el Libro Amarillo, el Informe económico y financiero, el Anteproyecto de Ley y el Articulado de la ley, entre otros.

Pese a que por su extensión algunos expertos resaltan la complejidad de las cuentas, también conceden que se han ido haciendo “más transparentes y sencillos con los años”. “Se ha avanzado mucho en transparencia y sencillez en las estructuras económico-contables, lo que no significa que todavía se pueda avanzar más”, afirma De La Nava. 

El profesor del CEF argumenta que “al igual que en cualquier ámbito profesional se requiere preparación previa para comprenderlos globalmente”. “De ahí que la información se restructure en grandes capítulos para poder ser interpretados y comprendidos”, comenta.

¿Cuánto dinero de los Presupuestos recibe cada CCAA?

Uno de los datos que más protagoniza la disputa política  es el dinero que recibe cada Comunidad Autónoma: si crece, disminuye, si es superior al del resto de comunidades, etc.

Sin embargo, Anglès asegura que “intentar agrupar las partidas de los PGE en función de la Comunidad Autónoma a la que se destinan las mismas, para conocer de forma agregada su reparto territorial, no es tarea fácil”.

De hecho, hay que tener en cuenta diferentes apartados de los presupuestos. Anglès explica que hay transferencias directas que el Estado abona a las CCAA para que ellas los destinen a sus propios gastos. Estas se pueden encontrar en las secciones 37 y 38 de los gastos. En estos puntos se engloban los créditos del Fondo de Garantía, del Fondo de Suficiencia y de los Fondos de Convergencia.

Por su parte, fuentes del Ministerio de Hacienda comentan a Newtral.es que debemos fijarnos en las inversiones regionalizables, las no regionalizables y las transferencias de los distintos ministerios.

La inversión regionalizable, se puede comprobar en el Informe Económico y Financiero de los presupuestos, y recoge las inversiones directas a cada Comunidad Autónoma. Estas cubren otros gastos del Estado y por consiguiente no se transfieren a los gobiernos autonómicos.

Esta inversión regionalizable es uno de los datos que más se utiliza para asegurar que la inversión ha crecido o caído en una CCAA. Sin embargo, desde el Ministerio de Hacienda, explican que, en alguna ocasión cuando la ministra María Jesús Montero ha hablado de la evolución de las inversiones de las CCAA, también hacía referencia a las inversiones no regionalizables.

Estas también se recogen en el Informe Económico y Financiero de los presupuestos, sin embargo, no están desglosadas. Así, en los PGE de 2021 se calcula que estas inversiones serán un total de 6.332,85 millones de euros. No obstante, no se desglosa qué parte se invertirá en qué comunidad, lo que dificulta conocer la inversión real en cada región. El Ministerio pone de ejemplo la inversión en una carretera que pase por dos CCAA.

El problema es que en alguna ocasión se suman las inversiones regionalizables de una comunidad concreta con las no regionalizables (que engloban todas las comunidades afectadas) para conocer cuánto invierte el Estado en la región. Se trata de un método engañoso, porque no se desglosa qué parte de las inversiones no regionalizables corresponden a dicha CCAA.

El profesor de la UOC alerta de que al hablar de los PGE “es posible agrupar, añadir y quitar partidas según los intereses y objetivos de cada cual”. “De modo que se pueden dar cifras diferentes sin faltar a la verdad”, afirma.

Por último, el Ministerio de Hacienda también nos remite a las transferencias que los distintos ministerios hacen a las CCAA. En el caso de, por ejemplo, la instalación de un Museo en una Comunidad Autónoma, explica el experto del CEF que esta cantidad “tendrá que aparecer tanto en una partida en Cultura, como (a título informativo no contable, porque no se puede contabilizar dos veces una partida) en la Comunidad Autónoma beneficiaria”.

“Conocer de forma certera cuánto gasta el Estado en cada territorio no es un dato único y directo, y tampoco fácil, ya que depende del nivel de agregación que se quiera realizar, y del tipo de partidas que se agrupen”, alega Benja Anglès. 

Por su parte, De la Nava explica que “dado el enorme número de partidas contables —unas dentro del balance consolidado, otras no—”, las transferencias a las CCAA “no suelen estar desglosadas, aunque si posteriormente se indica su destino concreto”. “Las distorsiones suelen ser producto de la enorme información que contienen los Presupuestos. Los responsables de cada departamento ministerial suelen tener esta información global y desglosada, entre otras cosas porque han participado en su elaboración”, añade.

Por otra parte, en el Libro Amarillo se recoge el sistema de financiación autonómico, es decir, lo que recibe cada CCAA de financiación. “En este cuadro, por ejemplo, no aparece el País Vasco o Navarra, porque eso va a través del concierto y el cupo autonómico”, explica a Newtral.es Jorge Tejedor Núñez, experto en Economía Fiscal y Hacienda Pública de la Universidad País Vasco.

El Libro Amarillo también publica información sobre las preasignaciones estimativas para las comunidades autónomas de los Fondos de Recuperación europeos (pág 421) y también dividido por administraciones territoriales y políticas. Así, se ve que, por ejemplo, en el caso de las políticas de Sanidad las comunidades recibirán 1.685 millones de euros y las entidades locales 3 millones.

En definitiva, según explican fuentes de Hacienda, en algunas ocasiones es mejor ir directamente a los presupuestos presentados por cada CCAA, ya que ellas conocen en profundidad qué partes de las partidas les corresponde.

¿Cuánto dinero recibe cada ministerio? 

La clasificación de los gastos por ministerios, señala el profesor de la UOC, “no tendría que resultar tan complicada como la clasificación territorial”. Esto se debe, según el experto, a que la primera parte del código que configura cada partida corresponde precisamente a quién realiza el gasto, de modo que tendría que ser relativamente fácil conocer esa cifra. 

“No obstante, durante el proceso de elaboración de los PGE debe tenerse en cuenta que hasta que no estén definitivamente aprobados, las negociaciones y enmiendas en el Parlamento pueden modificar determinadas partidas y, por consiguiente, los importes “finales” de cada ministerio, de modo que en función del día del anuncio de la cifra el montante total puede variar”, recuerda Anglès. 

Normalmente, una de las informaciones más utilizadas para hablar de lo que recibe cada ministerio de los PGE es el cuadro de Presupuesto de Gastos del Estado, que se encuentra en el Libro Amarillo. En él, se desglosa por ministerios las cantidades transferidas.

Sin embargo, cuando los propios ministerios presentan sus presupuestos, estas cifras suelen ser más elevadas que las recogidas en el Libro Amarillo. Por ejemplo, según la tabla el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana recibirá 11.470 millones de euros. Sin embargo, en la estructura económica de los recursos asignados a los centros gestores para cada programa de gasto de la Serie Verde, la cifra asciende hasta los 13.145 millones de euros. Todavía por debajo de los 16.664 millones que anunció el ministro José Luis Ábalos en la presentación de sus presupuestos.

Jorge Tejedor explica que esto puede ocurrir en parte porque además existen organismos autónomos dependientes de ese departamento que tienen su propio presupuesto. “Una cosa es lo que aparece en la tabla y otra cuál es el total, para saber cuál es el total hay que ir a cada uno de los ministerios”, señala Tejedor, que comenta que puede hacerse yendo a la Serie Verde.

Así, entidades como el Centro de estudios y experimentación de obras públicas en el caso del Ministerio de Transporte o la Biblioteca Nacional de España en el caso de Cultura, reciben su propio presupuesto, que no aparece en la tabla porque no se ingresa directamente a los Ministerios sino al organismo autónomo.

Por su parte, De la Nava añade que “las diferencias suelen proceder de la asignación pormenorizada de partidas globalmente consideradas”. “Una tabla consolidada sería la solución para conocer con exactitud una individualizada asignación ministerial”, señala. 

Asimismo, Anglès también apunta que la forma de presentar cada partida tiene que ver con que las cifras varíen. “Dado que se pueden agrupar las partidas de gasto no en función de “quién gasta” sino del “programa” o “en qué se gasta”, también pueden darse datos de gasto diferentes según se hayan agrupado”, afirma. 

De nuevo, la solución que ofrece el Ministerio de Hacienda es acudir directamente a los Presupuestos que presente cada Ministerio, ya que son los que controlan de forma más específica la cantidad final que les corresponde.

¿Cuánto dinero de lo que se presupuesta se utiliza al final? 

Pese a que en los presupuestos se dota de unas cantidades a cada partida, la mayor parte de las veces estas no se ejecutan en su totalidad, según nos explican los expertos consultados. Esto puede comprobarse en la llamada ejecución presupuestaria. 

“A partir del día 1 de enero de cada año se inicia la fase de ejecución del presupuesto,  tanto si ha sido aprobado definitivamente, como si ha sido prorrogado. Se trata de una  información elaborada con periodicidad mensual, trimestral y anual respecto de la ejecución y liquidación de los PGE”, desvela De la Nava.

Hay varias formas de ver cuánto dinero del presupuestado se ha gastado al final. Según explica Tejedor, la forma más desglosada es la que ofrece la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), un órgano del Ministerio de Hacienda, de manera mensual. Estos recogen las liquidaciones definitivas de los años cerrados y las previsiones de los años en curso, así como los cumplimientos y desviaciones de las partidas de los PGE.

También en la Serie Gris de los PGE publica la liquidación del presupuestos. Además, el Portal de Transparencia también tiene una sección con informes de Ejecución Presupuestaria.

“También cabe visitar la página web de la Airef, que en poco tiempo ha demostrado rigurosidad y objetividad en el análisis y fiscalización de las cuentas públicas, de modo que es aconsejable estar atentos a sus comunicados e informes”, añade por su parte Benja Anglès.

De la Nava explica que se pueden producir “modificaciones en los ingresos y los gastos respecto a lo aprobado inicialmente”, aunque estas deberán ser “justificadas y argumentadas”. “Durante la fase de ejecución se llevan a cabo controles para verificar el cumplimiento de los objetivos financieros del presupuesto, aplicar medidas correctoras y programar actuaciones y proyectos previstos. Finalizado el ejercicio, se confeccionan las cuentas anuales y se realizan los informes financieros anuales”, comenta el profesor del CEF.

Además, recuerda que hay organismos de control como el Tribunal de Cuentas o incluso en cada comunidad autónoma existen órganos propios de Control Externo que fiscalizan las cuentas y cuyos informes se publican en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

¿Qué hay que tener en cuenta por los fondos recibidos de la UE?

Este año los presupuestos recogen una gran diferencia, que son la gran cantidad de dinero recibido de la Unión Europea principalmente por la situación vivida por la pandemia de la COVID-19.

Así, presupuestos como, por ejemplo, el del Ministerio de Transporte recibe —según recoge la tabla de gasto del Estado por Ministerios del Libro Amarillo— 11.470 millones de euros, lo que supone el 91,1% más que en 2020. Sin embargo, en esta cifra entran 6.488 millones nacionales y 4.982 son del Plan de la UE. Así, comparando solo el dinero aportado por el Estado, la variación respecto al año anterior es del 8,5%.

En este caso, los expertos explican que a la hora de hacer comparaciones con las cifras de años anteriores hay que tener en cuenta este fenómeno de los fondos europeos. 

“Para comparar dos tablas económicas, éstas deben ser homogéneas respecto a la  información que presentan. Si no es así, las conclusiones estarían distorsionadas”, alerta el experto De la Nava, que añade que “todo  presupuesto, sea del tipo que sea, si compara dos capítulos que encierran bases informativas divergentes deberá acompañarse con explicaciones en la información adicional”. 

En este caso, comenta el profesor del CEF, dichas informaciones adicionales se podrían encontrar en el  “Anexo de Flujos Financieros España-Unión Europea”, incluida en la Serie Amarilla.

Para Anglès, comparar este presupuesto con otros anteriores en los que no existían estos recursos de la UE “no es trampa siempre y cuando se explique y se vea de forma clara el origen de tal diferencia”. “Lo que ya sería cuestionable es pretender ocultar el origen de tales diferencias e intentar aparentar que este aumento del gasto público resulta de una mayor eficiencia o mejor configuración del resto de ingresos, por ejemplo”, añade.