No todas las leyes de ámbito nacional se aprueban de la misma manera. En función de su contenido, la Constitución y el Reglamento de las Cámaras contemplan procesos especiales que exigen de un mayor número de apoyos que el habitual o de un proceso más exhaustivo. En paralelo, también hay vías que se utilizan para agilizar la tramitación ordinaria de las leyes.
1. Presupuestos Generales del Estado
La ley de los Presupuestos Generales del Estado recoge los gastos e ingresos que el Gobierno prevé para ese año. Se trata de un proyecto de ley que, como los demás, aprueba el Consejo de Ministros y presenta al Congreso de los Diputados.
Según establece la Constitución, deberá hacerlo antes del 1 de octubre, aunque ha habido veces en que no se ha cumplido con ese plazo y, después, las cuentas se han podido tramitar con normalidad. Por otra parte, si los Presupuestos no se aprueban antes del 1 de enero, se prorrogan las cuentas del año anterior hasta que la nueva norma salga adelante.
Diferencia. La tramitación de las cuentas tienen preferencia sobre el resto de trabajos de la Cámara y, además, debe aprobarse en el pleno. No se aplica la competencia legislativa plena en Comisión (que explicamos un poco más abajo).
Partiendo de ello, el proceso es el siguiente:
- Publicación del texto: una vez recibido, la Mesa del Congreso ordena la publicación del proyecto de ley y la apertura de un plazo de 15 días para que los grupos propongan enmiendas.
- Comparecencias en las comisiones: los secretarios de Estado, subsecretarios y altos cargos exponen las cuentas al detalle. Por su parte, el gobernador del Banco de España explica la coyuntura económica que acompañará a los Presupuestos.
- Debate de totalidad: los grupos solo pueden presentar enmiendas de devolución porque la competencia de presentar los Presupuestos es exclusiva del Gobierno (normalmente, también pueden proponer un texto alternativo). En el debate de totalidad, el ministro de Hacienda defiende el proyecto de ley y, después, intervienen el resto de partidos. Si una de las enmiendas es aprobada por mayoría el texto se devuelve al Gobierno, como ocurrió en 2019.
- Ponencia: la comisión de Presupuestos elige a un grupo de diputados -ponencia- que estudian la norma y las enmiendas presentadas. Estas pueden ser sobre el articulado (proponen cambios al texto) o sobre las secciones (proponen cambios en los gastos de cada ministerio).
- Si las enmiendas plantean un aumento del gasto de un departamento debe incluir, también, una disminución de idéntica cantidad en la misma sección para que la partida del ministerio quede igual.
Publicidad - Debate en la comisión y dictamen: la ponencia elabora un informe con las enmiendas acordadas por los grupos. Después, debate las modificaciones que no han sido incorporadas todavía, vota el informe y remite el dictamen al pleno.
- Debate en el pleno: cada ministro defiende su sección y debate con los partidos las enmiendas y votos particulares que siguen vivos. El texto aprobado tras el debate se envía al Senado.
- Tramitación en el Senado: similar a la del Congreso, pudiendo dar lugar a tres situaciones:
- Aprobación de las cuentas sin modificación: los Presupuestos se publican en el Boletín Oficial del Estado.
- Aprobación con modificaciones: regresa al Congreso, donde se celebra otro pleno que se pronuncia sobre las enmiendas. Las que se ratifican, se incorporan.
- Veto del texto: regresa al Congreso, donde se celebra otro pleno. En este caso, para levantarlo es necesario una mayoría absoluta (más de 176 votos) en primera votación o una simple (más síes que noes) en segunda.
2. Leyes orgánicas
Una ley orgánica trata temas muy concretos, que especifica la Constitución: los derechos fundamentales y las libertades públicas, el régimen electoral general o la aprobación y modificación de los Estatutos de Autonomía. Además, este tipo de normas regulan instituciones como el Defensor del Pueblo y el Consejo de Estado, las abdicaciones y renuncias de la Corona o la definición de los estados de alarma, sitio y excepción.
Pueden proponerlas tanto al Gobierno (proyecto de ley orgánica) como las formaciones con representación parlamentaria y las asambleas de las comunidades autónomas (proposición de ley orgánica).
Diferencia. Aunque la tramitación es la misma que en el proceso ordinario, una mayoría absoluta (un mínimo de 176 diputados) del Congreso debe aprobar el texto en una votación final sobre el conjunto del texto.
- Si sale adelante la votación, se remite al Senado. Si no se consigue ese nivel de apoyos, se devuelve el texto a la comisión para que emita un nuevo informe en el plazo de un mes.
Si el Senado introdujera enmiendas, el texto con estos cambios también debe ser aprobado en una votación de conjunto por la mayoría absoluta de los diputados.
3. Reforma de la Constitución
En función de lo que se quiera cambiar, hay dos procesos para reformar la Constitución. Su diferencia está en que los dos requieren de una mayoría de apoyos superior a la habitual.
La fórmula empleada en esos casos es la de “Proposición de Reforma de la Constitución” y debe ser presentada por, al menos, dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los diputados (70) en el Congreso.. En el caso de la Cámara alta, la deben promover al menos 50 senadores que no pertenezcan a un mismo grupo.
Reforma total o de aspectos esenciales Estos son, los principios básicos del Estado, los derechos y las libertades de los ciudadanos y la Corona.
- Aprobación por mayoría cualificada: es necesario que apoyen la reforma dos tercios de los diputados (234) y de los senadores (177).
- Disolución de las Cortes: se convocan nuevas elecciones generales. Las nuevas cámaras vuelven a estudiar y votar el texto, que tiene que ser ratificado por una mayoría de dos tercios.
- Referéndum popular: la consulta ciudadana es obligatoria y vinculante.
Reforma parcial o de aspectos no esenciales. Hace falta una mayoría de tres quintos en cada Cámara (210 diputados y 159 senadores).
- Si no se logra, se crea una comisión con el mismo número de diputados y senadores, quienes presentan un texto que vuelve a ser votado por las Cortes Generales.
- Si sigue sin lograrse los apoyos, cambian los márgenes necesarios para aprobar la reforma constitucional: mayoría absoluta en el Senado (133) y de dos tercios en el Congreso (234).
La reforma será sometida a un referéndum ciudadano si una décima parte de los diputados (35) o de los senadores (27) lo solicitan en los 15 días siguientes a la aprobación.
Vías ‘especiales’ para la tramitación ordinaria
Las Cortes Generales cuentan con procesos para agilizar la tramitación de las normas, que normalmente se extiende varios meses. Son una especie de ‘atajos’ para la tramitación ordinaria.
Competencia legislativa plena de las comisiones: un proyecto o proposición de ley pasa, directamente, de la comisión del Congreso al Senado sin tener que celebrarse el debate y la votación final en el pleno. El Hemiciclo podrá, eso sí, reclamar que tengan lugar en los casos en los que estime oportuno. Este proceso está vetado para determinadas materias, como la reforma constitucional, las leyes orgánicas o las cuestiones internacionales.
Tramitación en lectura única: cuando la simplicidad o naturaleza de un proyecto o proposición de ley lo permita, la Mesa puede que se tramite únicamente en el pleno, sin los pasos de la ponencia ni la comisión. La decisión se acuerda en el hemiciclo.
Tramitación por el procedimiento de urgencia: supone la reducción a la mitad de los plazos establecidos o de 20 días en conjunto en el caso del Senado. Pueden proponerlo a la Mesa, el Gobierno, dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los diputados (70).
