La Administración incumple una de cada diez resoluciones firmes del Consejo de Transparencia para entregar información

Este 9 de diciembre se cumple el décimo aniversario de la ley de transparencia 19/2013, y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) todavía enfrenta desafíos para supervisar su cumplimiento. En este sentido, su presidente, José Luis Rodríguez Álvarez, afirma en una entrevista a Newtral.es que “la mayor patología de nuestro sistema” es que el 10% de las resoluciones firmes del Consejo de Transparencia nunca llegan a ejecutarse. Por ello, plantea que la ley debe de darle al CTBG la suficiente potestad coercitiva para poder exigir el cumplimiento de sus resoluciones.

• Cuando un ciudadano solicita una información a la Administración y se le rechaza, tiene la opción de presentar una reclamación ante el Consejo de Transparencia. Este emite una resolución en la que estima o no que se facilite la información solicitada. En el caso de ser estimatoria, la Administración tiene 10 días para entregar la información o recurrir la resolución ante los tribunales.

Un amplio porcentaje de estos recursos presentados contra resoluciones del CTBG ante los tribunales, entre el 85% y el 90% provienen de la Administración del Estado. Precisamente, desde 2015, hasta octubre de 2023, los ministerios que más recursos han presentado han sido el de Justicia, Interior y Sanidad. También recurren mucho, entidades públicas como la Corporación Radio Televisión Española y la SEPI.

Según los datos facilitados por el Consejo de Transparencia, en el caso de las sentencias frente a resoluciones del CTBG que afectan a la Administración General del Estado, en primera instancia (Juzgados centrales de lo contencioso-administrativo) el CTBG tiene una tasa de éxito del 59,4% de con sentencias a favor o parcialmente a favor, en segunda instancia (Audiencia Nacional) la cifra asciende al 65,7% y en última instancia (Tribunal Supremo) el porcentaje asciende al 77,7%.

José Luis Rodríguez Álvarez, presidente del Consejo de Transparencia, matiza que no es sencillo dar con el número de sentencias ganadas por el CTBG, porque “hasta hace poco existían tres instancias en las que recurrir”. Por lo tanto, advierte que no se puede tener una imagen final hasta que las sentencias sean firmes. De hecho, señala que actualmente el CTBG tiene “más de 60 casos activos en los tribunales”.

No obstante, aclara que esto ahora va a ser más sencillo porque, “después de haberlo solicitado y argumentado varias veces, hemos conseguido que se centralicen los recursos exclusivamente ante la Sala de la Audiencia Nacional. Ya no hay que ir a primera instancia a los juzgados de lo Contencioso”.

Centralizar los recursos en la Audiencia Nacional “acorta el tiempo y abarata costes”

Aclara que con esto se modifica la ley de la jurisdicción contenciosa para incluir al Consejo de Transparencia “entre aquellas que, como la Agencia de Protección de Datos, la CNMV, la CNMC o el Banco de España, que solo se puede recurrir ante la Audiencia Nacional”.

Al ser preguntado sobre si el hecho de que se reduzcan las instancias judiciales para recurrir puede afectar en detrimento de las oportunidades que puede tener un recurso, explica que este cambio “acorta el tiempo y abarata los costes”, no solo en abogados y procuradores, “sino también todo el coste que implica para el aparato judicial tener dos instancias ordinarias y una más extraordinaria en el TS”. 

Expresa que, por ejemplo, en el ámbito penal, "es muy importante tener dos instancias para fortalecer las garantías. Pero en este ámbito en el que algo que se está impugnando es una resolución de un órgano especializado que ya está construida y fundada en derecho, pues esta tiene menos justificación", aclara. 

En este mismo sentido, Manuel Pereiro, doctor en Derecho público por la Universidad de Valencia e investigador sobre transparencia, también valora positivamente este cambio, ya que la mayoría de estos recursos en los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se volvían a recurrir ante la Audiencia Nacional, y era esta la que finalmente adoptaba la resolución definitiva. 

“Se trata de una modificación legal que facilita una mayor celeridad, así como una mayor homogeneidad de los criterios empleados en las decisiones judiciales, dejando que sea el órgano que en la práctica está siendo quien construye la doctrina jurisprudencial en relación con el derecho de acceso el que se pronuncie directamente”. 

Joaquín Meseguer, secretario ejecutivo del capítulo español de la Red Académica de Gobierno Abierto Internacional, añade que a “la vista de la jurisprudencia actual del Tribunal Supremo, no deberíamos estar tan preocupados por esto. La reducción de instancias también puede verse desde la óptica de una tutela más rápida del derecho y esto es positivo habida cuenta de que el factor tiempo es uno de los más decisivos cuando se trata de la protección del acceso a la información, si no el más importante”.

“Una de las grandes fallas de la de la ley” provoca que el 10% de las resoluciones firmes no se ejecuten 

Rodríguez Álvarez afirma que “una de las grandes fallas de la de la ley, probablemente una de las más relevantes” es que al Consejo de Transparencia tiene encomendadas una serie de funciones, como la de tutelar el derecho de acceso a la información, igual que la de evaluar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pero “no le atribuye las potestades para ejercer esas funciones”. 

“Esto técnicamente es una falla en la construcción técnica jurídica de la ley y entre las potestades que no se le han atribuido, una de las más importantes es la potestad coercitiva. La potestad de exigir, aplicando coerción, en su caso, el cumplimiento de resoluciones”. Apunta que esta falla, sí que está generando “consecuencias indeseables y probablemente la que es la mayor patología de nuestro sistema: que existan resoluciones del Consejo de Transparencia que son firmes porque ha transcurrido el tiempo para recurrirlas ante los tribunales y no se han hecho, y, por lo tanto, son de obligado cumplimiento”, afirma el presidente del Consejo de Transparencia. 

Cifra, en torno al 10%, las resoluciones del Consejo de Transparencia, que son firmes y vinculan a la Administración General del Estado y que no se terminan ejecutando. Por ello, apunta que la falta de potestades coercitivas para forzar el cumplimiento de esas resoluciones, “es la pieza que falta en nuestro sistema para conseguir una plena garantía”. Tampoco hay que cambiar los términos. 

El debate de las sanciones: ¿son útiles?

El presidente del Consejo de Transparencia advierte que es deseable que exista un régimen sancionador, “pero siempre he dicho e insisto en que es un grave error apostar todo a esto, porque el régimen sancionador en el ámbito administrativo es muy complejo”. Añade que esto requerirían también dotar al Consejo de un tercio más de personal para poder llevar esos procedimientos.

“La sanción administrativa en la práctica ha dado muy poco, en la Administración general, al menos, los regímenes sancionadores no están funcionando y hay algunas leyes autonómicas que establecen estos regímenes sancionadores y que no se han aplicado todavía en ningún caso”.

“¿Cuál es la solución, que, a mi juicio, hay que incorporar a la ley? Algo que a veces se confunde porque lógicamente es muy técnico: las multas coercitivas”. Añade que además también habría que modificar la ley de la jurisdicción contenciosa para prever un recurso sumario, es decir, un recurso más rápido y gratuito. “Esta es la clave para que el ciudadano que tiene en sus manos una resolución favorable del órgano garante del Consejo de Transparencia, pueda ejercer su derecho de acceso a la información”. 

Meseguer también cree que ambos mecanismos son necesarios. “La previsión de un régimen sancionador efectivo que hasta la fecha no existe. Creo que es una de las grandes carencias a solventar”.

“La judicialización de estos asuntos suele producir una pérdida de interés en la información”

Pereiro comparte ambas opciones, aunque con la puntualización de que si las multas coercitivas “no se dirigen al patrimonio de la autoridad y funcionario, sino al presupuesto de la Administración incumplidora, sus efectos se ven muy diluidos”. Añade que en las Comunidades Autónomas en las que se han regulado se han demostrado muchos más eficaces que las sanciones.

Con respecto al procedimiento preferente y sumario, precisa que “en nuestro ordenamiento jurídico, no se ha calificado el derecho de acceso como un derecho fundamental, lo cual habría sido un acicate para exigirlo, tal y como ocurre para la defensa de otros derechos de esta categoría”. 

Aun así, piensa que ello no impide que pudiera contemplarse “un proceso rápido y eficaz”. Destaca que hasta la fecha, “si algo se ha comprobado, es que las dilaciones temporales que supone la judicialización de estos asuntos suele producir una pérdida de interés en la información, retardos considerables en la entrega o la pasividad de unos cargos públicos sabedores de que cuando se resuelva la cuestión ellos ya no serán responsables del órgano incumplidor”.

Más allá del ámbito judicial, Meseguer explica que debería apostarse por la mejora de la calidad de la información antes que ampliar el elenco de las obligaciones de publicidad activa; divulgar la existencia del derecho de acceso a la información y facilitar su ejercicio; reforzar su tutela ante incumplimientos o el silencio de la administración, “tocando el bolsillo” de quienes incumplen y no con presupuesto público; y reforzar a las autoridades de control con mayor autonomía y suficiencia de medios.