La Comisión de Venecia recomienda que la ley de amnistía no se tramite de urgencia y esté bien “acotada”

La Comisión de Venecia considera que la ley de amnistía cubre un periodo muy amplio y ofrece una cobertura demasiado vaga y cree que debería acotarse temporal y materialmente. Recomienda una aprobación por mayoría cualificada y una tramitación que no sea de urgencia.

En el dictamen sobre la proposición de ley de amnistía emitido por la Comisión de Venecia este viernes 15 de marzo, el órgano de expertos constitucionalistas del Consejo de Europa asegura además que una amnistía no debe diseñarse para beneficiar a determinados individuos y da varias recomendaciones.

• Lo importante: La Comisión asegura en su dictamen que no se pronuncia “sobre la conveniencia del proyecto de amnistía, ni sobre su idoneidad para lograr el objetivo declarado, por considerar que son decisiones políticas que deben tomar el Gobierno y el Parlamento españoles”.

Contexto. Este dictamen es la respuesta a las solicitudes del Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa de un estudio sobre los requisitos de Estado de Derecho que debe cumplir una amnistía y del Presidente del Senado de España de un dictamen en respuesta a seis preguntas relativas al proyecto de ley de amnistía presentado al Congreso de los Diputados de España.

¿Qué ha analizado exactamente la Comisión de Venecia de la ley de amnistía?

Este organismo ha analizado las disposiciones del proyecto de ley de amnistía en su versión del 13 de noviembre de 2023 pero teniendo en cuenta también las enmiendas adoptadas por el Congreso de los Diputados el 14 de marzo de 2024.

Analizamos el dictamen que acaba de publicar la Comisión de Venecia sobre la ley de amnistía de España.

Claves del dictamen de la Comisión de Venecia sobre la ley de amnistía

• La Comisión de Venecia ha hecho un análisis jurídico y comparativo a la luz de normas europeas e internacionales. 
• No se ha pronunciado sobre la conveniencia del proyecto de amnistía, ni sobre su idoneidad para lograr el objetivo declarado, por considerar que son decisiones políticas que deben tomar el Gobierno y el Parlamento españoles.
• No se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del proyecto de amnistía, que en última instancia corresponde decidir al Tribunal Constitucional español, ni sobre su compatibilidad con el derecho de la UE, que podría quedar sujeto a una sentencia del Tribunal Europeo de Justicia.
• La Comisión de Venecia sí opina, sin embargo, que las leyes de amnistía deberían cumplir varios requisitos del estado de derecho, entre ellos: legalidad y supremacía de la ley, lo que implica, preferiblemente, la aprobación del parlamento con una mayoría suficientemente amplia y en todos los casos:
  • el cumplimiento de la Constitución
  • el respeto por el derecho internacional
  • la seguridad jurídica
  • igualdad ante la ley
  • e independencia del poder judicial y separación de poderes.

• El dictamen recuerda que “las amnistías generalmente están motivadas por razones de reconciliación social y política” aunque “estos objetivos legítimos deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes que no frustren su propósito.
• Por eso indican que “los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para adoptar leyes de amnistía, dadas sus consecuencias de largo alcance y su naturaleza a menudo controvertida”.

Recomienda que se concreten los criterios de la amnistía y no cubra solo a individuos específicos

En cuanto al ámbito material y temporal de aplicación del proyecto de ley de amnistía en España, la Comisión de Venecia reitera que una amnistía no debe diseñarse para cubrir a personas concretas. Por eso recomienda:

• Acotar y definir de manera más precisa el ámbito material y temporal de aplicación de la amnistía para hacer más previsibles sus efectos. Indica que debe establecerse una relación causal más estrecha entre “las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias” y los actos de malversación y corrupción.
• En materia de terrorismo, garantizar que en la interpretación de las exclusiones el principio rector será que las amnistías sólo son compatibles con los estándares internacionales si las violaciones graves de los derechos humanos quedan excluidas de su ámbito de aplicación.
• Siempre que la decisión sobre los beneficios individuales de la amnistía sea tomada por un juez con base en los criterios contenidos en el proyecto de ley de amnistía, y el levantamiento del arresto, la detención y las medidas cautelares sean consecuencia de dicha decisión judicial , no existe ninguna cuestión de separación de poderes.

Mayoría cualificada mejor que absoluta o simple para temas de amnistía

Además, el dictamen subraya que, si bien los órganos electos disponen de un margen de apreciación para juzgar si una amnistía es una herramienta eficaz o si podrían aplicarse mejor otras opciones como los indultos y/o las enmiendas a la legislación penal, las amnistías deberían adoptarse alcanzando una mayoría cualificada superior a la mayoría absoluta (la mitad más uno) de los miembros del Congreso de los Diputados, que exige la Constitución para la adopción de una ley orgánica.

Que sea el poder judicial quien decida si una persona cumple los criterios para una amnistía

En cuanto a la independencia del poder judicial y la separación de poderes, el dictamen señala que las amnistías tienen por efecto anular o impedir las decisiones y los procedimientos judiciales. En opinión de la Comisión de Venecia, para ser coherente con el principio de separación de poderes, se debe confiar al poder judicial la decisión de si personas específicas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para aplicar la amnistía.

En cuanto a las comisiones de investigación creadas por el Congreso de los Diputados de España, la Comisión de Venecia recuerda que su objetivo principal es supervisar y controlar el trabajo del poder ejecutivo. Por lo tanto, recomienda que no se dé a estas comisiones de investigación el mandato de convocar a los jueces, ni siquiera de invitarlos, a informar, en particular sobre el fondo de sus casos, a nadie ajeno al poder judicial.

*Información actualizada tras publicar la Comisión de Venecia el dictamen sobre la ley de amnistía de España.