El traslado de sedes fuera de Madrid: claves de la descentralización institucional en España

Pedro Sánchez ha deslizado el debate sobre la descentralización de las instituciones públicas con sede histórica en Madrid. “¿Por qué no pueden estar en otras partes de España?”, se preguntó este lunes el presidente del Gobierno en la inauguración de las jornadas ‘Diálogos sobre el Futuro del Trabajo’ en Santander. 

De esta manera, se ha puesto sobre la mesa una vieja cuestión política sobre la distribución del peso del empleo público y la estructura del Estado que, sin embargo, no es nueva para este Gobierno. En Transparentia, profundizamos en esta vertiente del fenómeno sin entrar en otros asuntos como los focos empresariales, la política fiscal y la financiación autonómica.

¿Por qué se habla de descentralización institucional del Estado?

Aunque tras la Constitución de 1978 se instauró en España un modelo descentralizado de organización territorial, los principales órganos institucionales se concentran actualmente en Madrid. 

La capital concentra gran parte de los tres poderes: es la sede de los actuales 22 ministerios, del Congreso de los Diputados y el Senado, del Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).

Pero si nos ceñimos a la Administración del Estado hay que contar con otras entidades como los reguladores de la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia (CNMC) o la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV). Y también con organismos culturales localizados en Madrid desde su creación, como la Biblioteca Nacional, centros públicos de investigación o entidades como la Oficina de Patentes y Marcas.

¿Qué peso tienen los funcionarios de la Administración del Estado en cada territorio?

De los más de 514.000 empleados que trabajan en el sector público del Estado, unos 150.000 se encuentran en Madrid. Es decir, el 29% del personal al servicio del sector público del Estado se concentra en la capital española. Así lo evidencian los datos más recientes del Boletín Estadístico del personal al servicio de las administraciones públicas del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, publicado el pasado mes de julio y correspondiente a enero de 2021.

En otras comunidades autónomas como Andalucía, el personal al servicio del sector público estatal se sitúa en unas 83.5000 personas, que representan un 16% respecto al total. En Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia y Castilla y León, este porcentaje se sitúa entre el 5% y el 6%.

Eso sí, la Administración del Estado copa un 8,46% del personal público, mientras que los funcionarios que trabajan en consejerías y en sus organismos autónomos concentran hasta un 53,78%, según este mismo documento que actualiza semestralmente el Ministerio de Hacienda.

La descentralización institucional: una reivindicación del Gobierno “contra la despoblación”

En 2019, cuando todavía se encontraba como presidente en funciones, Sánchez ya planteó la idea de descentralizar instituciones gubernamentales para frenar la despoblación. Así se lo trasladó a los representantes de las plataformas vinculadas a la “España vaciada”, convocados por el PSOE dentro de la ronda de contactos que Sánchez mantuvo para ampliar su programa de gobierno.

El proyecto tiene como objetivo el traslado de algunas sedes y trabajadores de la Administración General del Estado que actualmente se encuentran en Madrid. En el documento ‘España 2050’ presentado en mayo, ya se recoge la idea de “equilibrar la presencia de organismos públicos del Estado en el territorio, sin que ello suponga la generación de duplicidades”.

De hecho, tal y como recoge El Confidencial, ya han apuntado a algunos organismos estatales como la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal o el Observatorio Geográfico Nacional entre las instituciones de estudio para este posible traslado. 

Luciano Parejo Alfonso, catedrático emérito de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III de Madrid, destaca algunas ventajas como la revitalización territorial o el acercamiento de servicios a la ciudadanía. Pero también reconoce un lado negativo como el exceso de instancias administrativas superpuestas, el incremento del gasto o las duplicidades en los servicios.

En este sentido, Parejo sostiene que el establecimiento de un órgano constitucional fuera de la capital del Estado no tiene en sí mismo un efecto de producción de beneficios tangibles o cuantificables. Asimismo, estima que “puede contribuir al arraigo del Estado autonómico en la medida en que implica la presencia inmediata del Estado y potencia la percepción ciudadana de su presencia y actuación y, por tanto, de pertenencia no solo a su inmediata comunidad, sino a la más amplia común”.

¿Qué opinan en otras comunidades sobre la descentralización institucional?

Hasta el momento, varios presidentes autonómicos han fijado ya su posición incluso antes de que esta semana el Gobierno pusiera el debate sobre la descentralización institucional sobre la mesa.

• Madrid. La presidenta de la Comunidad de Madrid, Isabel Díaz Ayuso, calificó las declaraciones de Sánchez como un “ataque frontal y directo contra Madrid”. Desde Nueva York, donde se encuentra en un viaje oficial, advirtió de que se hará “todo lo que esté en nuestra mano para impedirlo”.
• Comunitat Valenciana. Ximo Puig lo ha reivindicado muchas veces. Una de las últimas fue en la XXIV Conferencia de Presidentes, donde reclamó la descentralización de las instituciones del Estado y la reforma del sistema de financiación autonómica. Además, solicitó que se debía estudiar una solución para compensar al resto de territorios por el “efecto capitalidad”. 
• Cantabria. El presidente, Miguel Ángel Revilla, dijo en el mismo acto de Sánchez en Santander que es un “disparate poblacional” lo que se da en España. A pesar de que es un Estado de autonomías, hay un centralismo mayor que nunca en las grandes ciudades.
• Galicia. Alberto Núñez Feijoo, también se ha pronunciado a favor de la descentralización. Lo hizo el pasado mes de mayo en la segunda edición de Diálogos Gallaecia, donde participó junto al presidente de la Cámara Municipal de Oporto, Rui Moreira. “En España hay mucho más territorio que puede ser gestionado desde las competencias descentralizadas”, destacaba. 
• FEMP. Abel Caballero, presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias y alcalde de Vigo, subrayó el pasado 24 de septiembre la importancia de una "segunda descentralización de competencias y recursos" que beneficie a las entidades locales. Para ello, apuntó a la necesidad de un “nuevo modelo de financiación que permita a las ciudades contar con los recursos necesarios y suficientes para desarrollar esas nuevas funciones”. 

Barcelona: sede temporal de la CMT y la eterna promesa del Senado

José Manuel Ruano de la Fuente, profesor en el departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid, recuerda el intento de traslado del Senado a Barcelona, algo que ha sido defendido por el PSC en reiteradas ocasiones.

De hecho, en su programa para las elecciones al Parlamento de Cataluña de 2021, incluían como una de sus medidas la defensa de la co-capitalidad estatal de Madrid con Barcelona, con la localización de sedes de instituciones estatales y su liderazgo municipal en el conjunto del Estado.

La única iniciativa de descentralización institucional que sí acabó ejecutándose, aunque por siete años, fue la del traslado de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT).

Fruto del acuerdo entre el expresident de la Generalitat Pasquall Maragall y CiU con el expresidente socialista José Luis Rodríguez Zapatero, se cristalizó en 2004 y se trasladó en 2005. 

Llegó a contar con una sede propia en 2010, en el distrito tecnológico 22@ de Barcelona, pero en 2013, el Ejecutivo de Mariano Rajoy frenó el plan. Nacía la CNMC, un órgano macrorregulador que absorbió a la CMT y a otras cinco entidades supervisoras. No obstante, hoy en día la CNMC tiene doble sede en Madrid y Barcelona, como indica en su web.

¿Está regulada la centralización de instituciones en España?

Ruano de la Fuente destaca que no hay obstáculos normativos para que se pueda producir esa distribución. “No hay nada que impida la descentralización de los órganos institucionales, y menos con un diseño de las administraciones públicas que avanza a un esquema casi federal”, señala en declaraciones a Newtral.es. 

En este sentido, apunta como un factor de centralidad a los lugares de origen y estudio de los funcionarios de la Administración General del Estado, que según indica Ruano son fundamentalmente Madrid y Castilla y León. “Hay una infrarrepresentación de la periferia territorial española”, destaca. 

La centralización institucional: una herencia decimonónica

José Luis Orella Martínez, doctor en Historia Contemporánea por la Universidad de Deusto y de Derecho Político por la UNED, señala que este centralismo es principalmente una característica del liberalismo que construyó su versión de Estado en el siglo XIX, herencia de Napoleón.

En este sentido, Orella apunta a dos causas principales: “Se tomaba la homogeneidad como sinónimo de igualdad, y un mayor control del territorio desde un centro único con una red de sucursales administrativas”.

Además, destaca que este modelo puede ser eficaz o perjudicial en función de la gestión de los recursos. “La concentración puede favorecer la gestión y la no dispersión de esfuerzos. Por el contrario, la dispersión ha permitido en algunos casos la supervivencia de algunas ciudades, que sin alguna atribución hubiesen desaparecido por carencia de peso económico”, aclara. 

¿Hay descentralización en nuestros países vecinos?

El pasado 17 de septiembre se aprobó en Portugal el traslado del Tribunal Constitucional a Coimbra para evitar la concentración institucional en Lisboa, la capital. El proyecto de ley fue aprobado con ocho votos a favor del Partido Social Demócrata (PSD) y la abstención del resto de partidos. La propuesta del cambio de sede del Tribunal Constitucional implica también el traslado del Supremo Tribunal Administrativo y la Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.

Sin embargo, en otros países europeos también se produce una concentración de los órganos institucionales en las respectivas capitales. En Italia, por ejemplo, la Cámara de Diputados, el Senado de la República, la Corte Constitucional o la Corte dei Conti se encuentran en Roma. De igual modo ocurre en Bélgica y Francia. 

No obstante, existen algunas excepciones como en el caso de Alemania. Aunque cuentan con el Bundestag y el Bundesrat en Berlín, otras instituciones como el Tribunal Constitucional Federal Alemán o el Tribunal Federal de Justicia tienen su sede en Karlsruhe.

En EEUU, es habitual que la capital administrativa de los estados no sea la ciudad más importante del mismo. Así, la capital de Florida no es Miami sino Tallahassee, la de California no es ni Los Ángeles ni San Francisco, sino Sacramento o la del estado de Nueva York es Albany, en vez de la ciudad de la Gran Manzana.