El “cambio de paradigma” en la UE y las crisis de 2008 y 2015 frenan la ampliación hacia los Balcanes

La Unión Europea no está terminada. El club comunitario sigue en construcción y no puede considerarse un ente estanco e inamovible, como ya demostró el Brexit. Ahora, superada la primera baja entre sus miembros, la UE mira hacia adelante y trabaja en una ampliación que tiene como protagonistas a los Balcanes Occidentales. 

Sobre este tema se celebró el pasado miércoles 6 de octubre una cumbre en Eslovenia, en la que los representantes de las instituciones comunitarias y los líderes de los Estados miembros se reunieron con los países que a día de hoy han iniciado el proceso para ingresar en la UE. 

Albania, la República de Macedonia del Norte, Montenegro, Serbia y Turquía son los candidatos oficiales a adherirse al club comunitario; mientras que Kosovo y Bosnia y Herzegovina todavía están en proceso de lograr este reconocimiento.

El contexto actual ha ralentizado los procesos de adhesión

Tras las tres ampliaciones acometidas en los 2000s -que sumaron al club comunitario 13 países en menos de diez años- el proceso se ha ralentizado. Los expertos coinciden en que, aunque pueda parecer que la ampliación hacia el este de 2004 y la adhesión de los Balcanes Occidentales guardan similitudes, entre ellas ha habido un cambio de paradigma. 

La primera llegó “en un momento de confianza en la UE y de bonanza económica, cuando se creía que expandirse era positivo”, defiende el investigador del CIDOB Pol Bargués, experto en la acción exterior de la Unión.

Pero a partir de 2007 empiezan a surgir voces que creen que ya hay demasiados miembros. “Esto implica más dificultad para llegar a consensos y más inestabilidad”, apunta el experto, quien remarca que, además, desde entonces Europa se ha enfrentado a la crisis económica de 2008 y a la crisis de los refugiados de 2015, sin contar con el Brexit y la pandemia. 

La investigadora del Instituto Complutense de Estudios Internacionales de la UCM Ruth Ferrero-Turrión coincide con esta visión. “Hay mucho miedo a repetir errores del pasado”, señala. Según la experta, las adhesiones de 2004 y 2007  “han traído bastantes problemas de gobernanza”, creando reticencias a algunos Estados miembros que consideran que algunos de esos países todavía no estaban preparados para incorporarse a las instituciones. “Estas ampliaciones se hicieron muy rápido, dejando muchos cabos sueltos, como el tema de la corrupción que se arrastra sobre todo en Rumania y Bulgaria”, añade Alejandro Esteso, politólogo especializado en los Balcanes

A esto se suma el resurgimiento de la extrema derecha en la UE. “Antes nadie se planteaba que alguien pudiera ser euroescéptico y ahora estas voces están en todos los países, por lo que hay que ir con pies de plomo”, alerta Bargués.

La migración: un tema clave

La crisis de los refugiados de 2015 provocó una “externalización” de la gestión de la migración por parte de la UE hacia los Balcanes, especialmente en lo que respecta a Macedonia del Norte y Serbia, remarca Ferrero-Turrión.

El objetivo, según Bargués, es conseguir una “entrada más ordenada” de los refugiados en la UE, pero en la práctica lo que se ha creado es una “alta presión migratoria” sobre los Balcanes, en sus palabras.

Como compensación a este rol, la Comisión les ofrece una línea de financiación para que estos países se modernicen de cara a su entrada en la UE, pero también para que “mantengan su fuerza en el territorio y no desestabilicen la región”, resalta Ferrero-Turrión. 

La consecuencia es que “se han impulsado regímenes estabilitocráticos”, lamenta la investigadora, quien hace hincapié en el hecho que la UE no ejerce una demanda de plena democracia en estos países en tanto que “cumplan con su papel de guardianes de las fronteras comunitarias”.

Una cuestión de geopolítica

Pese a todas las reticencias, a la UE le interesa que estos países no pierdan la perspectiva europea. “Se están convirtiendo en lugares donde crece la influencia de terceros actores como Rusia o China, lo que supone una pérdida de peso de la Unión”, recuerda Ferrero-Turrión, quien sostiene que para algunos Estados miembros es importante tener “un eje geopolítico homogéneo” en el continente.

“El dilema es cómo resultar creíbles ante estos países y convencerles de que se les va a integrar en algún momento”, apostilla Bargués, quien alerta de la “frustración” que experimentan los candidatos de los Balcanes cuando ven que la UE dilata su ampliación.

Esteso suaviza esta visión y opina que los Balcanes Occidentales “no tienen una alternativa” a la UE, que se erige como “el compañero más fiable si tienen que elegir a alguien a quien acercarse”, en sus palabras. No obstante, estos países son conscientes de que “cada vez que Rusia o China les hacen una propuesta, cogen fuerza ante la Unión”, en palabras de Bagués.

La mano tendida de la Comisión y la puerta cerrada de los Estados miembros

Tras la reciente cumbre en Eslovenia, la presidenta de la Comisión, Úrsula von der Leyen, aseguró que “la UE no está completa sin los Balcanes Occidentales” y aseguró que “hará todo lo posible para avanzar en el proceso de ampliación”.

“De puertas para afuera, sobre todo desde la Comisión, la UE se muestra muy receptiva y abierta a la ampliación hacia los Balcanes”, observa Esteso, quien no obstante advierte que, “en última instancia, esta decisión se toma desde las capitales”. De hecho, Ferrero-Turrión alega que uno de los mayores escollos para la adhesión es “la falta de posicionamiento común de los Estados miembros”. 

Por una parte destacan las posiciones individuales de algunos países. En relación a Kosovo, por ejemplo, cinco socios comunitarios, entre los que está España, no reconocen este Estado. Por lo que respecta a Macedonia del Norte, existe desde hace años una disputa con Grecia por el nombre de este país exyugoslavo, que se confunde con la región helena de Macedonia.

Por otra, existe una reticencia común. “Son conscientes de que, tras la ampliación, habrá que rehacer la gobernanza europea, los sistemas de votación y el procedimiento de toma de decisiones”, aduce la experta, lo que, a su parecer, generará una “demora bastante prolongada del proceso de ampliación”.

Existe, además, un tercer factor: la salida del club comunitario de Reino Unido, el país que más promovió las ampliaciones. Alemania ha tomado el relevo de este papel -aunque falta por ver cómo afecta la marcha de Angela Merkel a esta cuestión-, pero se enfrenta a socios como Francia, uno de los que más obstaculiza el proceso de ampliación.

La ampliación histórica de la UE

La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) es el primer paso de la unión económica y política de los países europeos. De ella formaban parte Alemania Occidental, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.

En 1973 se produce la primera ampliación con la entrada de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. Los países del sur tendrán que esperar hasta la década de los 1980s para incorporarse. Grecia lo hace en 1981, mientras que España y Portugal se adhieren en 1986. Casi diez años más tarde, en 1995, ingresan en la UE Austria, Finlandia y Suecia.

La mayor ampliación del club comunitario tiene lugar en 2004, con la entrada de diez nuevos Estados miembros. Estos son Chipre, Estonia, Lituania, Letonia, Eslovenia, Malta, Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia. En 2007, se incorporaron Rumanía y Bulgaria, y en 2013 se cerró la UE pre-Brexit con la adhesión de Croacia.

El 31 de enero de 2020, Reino Unido se convirtió en el primer Estado miembro en abandonar la UE, dejando a sus espaldas la conformación actual del club comunitario, del que toman parte 27 países. 

La ampliaciones de los años 2000s se lograron tras unos 10 años de media

En las últimas tres tandas de adhesiones, todas ellas materializadas en la década de los 2000s, los países tuvieron que esperar 10 años de media entre que formalizaron su solicitud para entrar a formar parte de la UE y su adhesión oficial.

Chipre fue el país cuyo proceso de adhesión más se alargó. Presentó la solicitud el 3 de julio de 1990, pero se convirtió en Estado miembro el 1 de mayo de 2004, 13 años y ocho meses después. En el lado contrario está la República Checa, a la que solo le costó ocho años y dos meses formar parte del club comunitario.

Sin embargo, los seis países de los Balcanes que ya han formalizado su solicitud para entrar en la UE llevan esperando la ampliación, de media, 15 años. Turquía es el que más espera acumulada lleva a sus espaldas: 34 años y medio, desde que en 1987 presentara su solicitud. Le siguen Macedonia del Norte -que formalizó sus intenciones de convertirse en miembro de la Unión en 2004, hace 17 años- y Montenegro, que lo hizo en 2008, hace casi 13 años.

Los criterios de Copenhague: cómo se rige el proceso de adhesión 

Según el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), cualquier país europeo que respete los valores de la UE y se comprometa a promoverlos puede solicitar ser miembro del club comunitario.

Sin embargo, el proceso para adherirse es un poco más complejo y viene marcado por los Criterios de Copenhague (1993). Estos fijan una serie de condiciones sobre democracia, economía y política que los países que desean formar parte de la UE deben cumplir. Entre ellos destacan la disposición de una economía de mercado en funcionamiento y unas instituciones estables que garanticen la democracia, el estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías.

Durante el proceso de ampliación, la Comisión Europea ayuda a los países candidatos a cumplir los criterios necesarios para la adhesión prestando apoyo en la ejecución de las reformas económicas y democráticas necesarias. Cuando se han completado las reformas de manera satisfactoria, el país puede adherirse a la UE siempre y cuando todos los Estados miembros estén de acuerdo.